II SA/Sz 491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia (...( Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...(, nakładające na J.M. - użytkownika budynku warsztatu samochodowego przy ul. (...( w K. karę w wysokości (...( za niezgodne z prawem użytkowanie budynku warsztatu samochodowego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu w dniu 23 marca 2006 r. kontroli budynku warsztatu samochodowego, ustalił, że jest on użytkowany. W tej sytuacji, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ wydał postanowienie o nałożeniu kary, na które zażalenie złożył J.M. wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 oraz art. 54 Prawa budowlanego. Wyjaśnił nadto, że decyzja X Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o zgłoszeniu sprzeciwu "wobec zamiaru oddania do użytkowania warsztatu samochodowego" została uchylona i tym samym, zaskarżone postanowienie narusza art. 57 ust. 7 i art. 54 Prawa budowlanego, a nałożona kara jest bezzasadna. Wskazał nadto, że od dnia (...(, tj. od daty wydania decyzji Y przez organ drugiej instancji, organ powiatowy nie wezwał go, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia stosownej dokumentacji, której nie załączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy było przyczyną zgłoszenia sprzeciwu. Wobec tego skarżący, nie czekając na stosowne wezwanie i wiedząc z treści decyzji organu odwoławczego jakimi brakami dotknięta jest przedłożona przez niego dokumentacja, w dniu 15 lutego 2006 r. złożył w PINB w K. brakujące protokoły odbioru technicznego przyłączy. Zdaniem skarżącego należy uznać, że z tym dniem zawiadomienie z dnia 17 listopada 2005 r. zostało w sposób prawidłowy i skuteczny złożone. Przed upływem ustawowego terminu 21 dni (liczonego od dnia 15 lutego 2006 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie złożył sprzeciwu, tak więc skarżący mógł przystąpić do użytkowania obiektu. Natomiast podstawą nałożonej kary było stwierdzenie użytkowania obiektu w dniu 23 marca 2006 r., a więc już po upływie 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, liczonego od dnia 15 lutego 2006 r. i po utracie mocy obowiązującej decyzji X PINB. Skarżący wskazał, że prowadzona jest egzekucja w celu ściągnięcia kary, pomimo, iż z pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu wynika, iż wniesienie zażalenia wstrzymuje jego wykonanie. Nawet jeśli pouczenie to jest błędne, to przyjęcie negatywnych dla skarżącego skutków narusza przepisy art. 8 i 9 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 tej ustawy, tj. bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z zebranych przez organ I instancji dowodów wynika, że przedmiotowy warsztat samochodowy był użytkowany przez J.M. w dniu kontroli, tj. 23 marca 2006 r. Wcześniej, w dniu 18 listopada 2005 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo z dnia 17 listopada 2005r. w którym zawiadomił o zakończeniu budowy warsztatu samochodowego. Jednakże organ, decyzją X, zgłosił sprzeciw. Wprawdzie organ odwoławczy decyzją Y uchylił decyzję X organu I instancji o zgłoszeniu sprzeciwu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, sprzeciw w formie decyzji, został zgłoszony w ustawowym terminie 21 dni od dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co oznacza, iż do czasu zakończenia postępowania wywołanego tym sprzeciwem, obiekt nie może być legalnie użytkowany. Uzupełnienie złożonego przez J.M. w dniu 18 listopada 2005 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy warsztatu samochodowego poprzez złożenie przy piśmie datowanym "17.11.2006 r.", do organu powiatowego w dniu 15 lutego 2006 r. brakujących dokumentów (tj. pozostałych dokumentów, które powinien załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy), nie mogło być uznane za prawnie skuteczne uzupełnienie zawiadomienie o zakończeniu budowy, gdyż zostało złożone już po wydaniu i doręczeniu decyzji zgłaszającej sprzeciw do tego zawiadomienia. Zatem wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu było zasadne. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, kara grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowy budynek zaliczyć należy do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, jak, m. in.: warsztaty rzemieślnicze - według załącznika do Prawa budowlanego. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k), dla budynku zaliczonego do kategorii XVII ma wartość równą 15. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku warsztatu, kubatura tego budynku wynosi 690 m3. Dla budynku o takiej kubaturze, zaliczonego do XVII kategorii według załącznika do Prawa budowlanego, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) ma wartość 1, tj. wartość tego współczynnika wyznaczoną dla obiektów budowlanych o kubaturze do 2500 m3. Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku, stanowi iloczyn: 10 x 500 x 15 x 1. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu wszczęcia przez organ I instancji postępowania egzekucyjnego w celu ściągnięcia orzeczonej kary, pomimo pouczenia, że wniesienie zażalenia w terminie wstrzymuje wykonanie postanowienia, wyjaśnił, że prowadzone postępowanie egzekucyjne nie może być przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego. Dłużnik może jednak skorzystać ze środków obrony przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), a w szczególności w art. 33 tej ustawy. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożył J.M. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia (...( i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 oraz art. 54 Prawa budowlanego i art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego podstawą wydanego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że przedmiotowy warsztat samochodowy był użytkowany, co stwierdzono podczas kontroli w dniu 23 marca 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł sprzeciw wobec zamiaru oddania do użytku warsztatu samochodowego decyzją X. Została ona jednak uchylona decyzją Y. Zaskarżone postanowienie narusza więc art. 57 ust. 7 i 54 Prawa budowlanego, a także art. 138 § 2 kpa. Nałożona kara jest bezpodstawna, powinna być uchylona, a postępowanie umorzone. Decyzję X wyrażającą sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w dniu (...(, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, iż organ pierwszej instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Zgodnie zatem z art. 138 § 2 k.p.a. uchylona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dniu (...(, tj. po dacie wydania decyzji Y przez organ odwoławczy nie wezwał skarżącego do przedłożenia stosownej dokumentacji w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pomimo, że powinien był to uczynić. Ponieważ uzupełnienie dokumentów wymaganych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz usunięcie braków i nieścisłości jest ustawowym obowiązkiem inwestora (art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego), właściwy organ nie ma potrzeby orzekania o żądanym uzupełnieniu złożonych materiałów, lecz jedynie powinien na piśmie zwrócić uwagę na wymagające uzupełnienia materiały oraz stwierdzone braki i nieścisłości z pouczeniem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym skarżący znając treść decyzji X organu I instancji nie czekając na wezwanie, dołączył brakujące dokumenty w postaci protokołów odbioru technicznego przyłączy. W tej sytuacji zawiadomienie z dnia 17 listopada 2005 r. zostało w sposób prawidłowy i skuteczny złożone. Przed upływem ustawowego terminu 21 dni (liczonego od dnia 15 lutego 2006 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie złożył stosownego sprzeciwu w formie decyzji. Można było zatem przystąpić do użytkowania obiektu. Do chwili obecnej nie doręczono skarżącemu nowej decyzji o wyrażeniu sprzeciwu. Organ może zgłosić sprzeciw, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli doręczy decyzję w terminie określonym w tym przepisie (wyrok NSA dnia 11 XII 2002r., II SA/Kr 965/2002, ONSA 2003, nr 4 poz. 147). Podstawą nałożonej kary było stwierdzenie użytkowania obiektu w dniu 23 marca 2006 r., tak więc już po upływie 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, liczonego od dnia 15 lutego 2006 r. i po utracie mocy obowiązującej decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał nadto, że na podstawie zaskarżonego postanowienia organu I instancji został wydany tytuł wykonawczy i prowadzona jest egzekucja, celem ściągnięcia kary, pomimo, iż z treści pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji wynika, iż wniesienie zażalenia wstrzymuje jego wykonanie. Nawet gdyby uznać pouczenie za błędne, to przyjęcie negatywnych konsekwencji narusza art. 8 i 9 k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są działać w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Trudno za takie działanie uznać postępowanie polegające na wskazaniu, iż należność nie jest wymagalna, a następnie przystąpieniu do jej egzekucji i zajęciu przy tym rachunku bankowego. Naruszono także zasadę informowania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do informowania stron o przepisach prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Organ administracji nie może zatem wykorzystywać nieznajomości prawa przez stronę, zatajać przed nią informacji o prawie, a tym bardziej nie może udzielać stronie fałszywych informacji (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 444; wyrok NSA z 18 V 1995 r., SA/Po 437/95, M.Podat. 1996, nr 6, poz. 188). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (wyrok SN z 23 VII 1992 r., III ARN 40/92, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993, nr 4, poz. 68). Uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej. Odstępstwa od tej elementarnej zasady, znajdującej wyraz w art. 8 i 9 kpa, mogą mieć miejsce wyjątkowo i jedynie w sytuacjach wyraźnie przez prawo przewidzianych (wyrok NSA z dnia 9 XI 1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 79). Treść skargi została przez skarżącego uzupełniona pismem procesowym z dnia 18 czerwca 2007 r. zawierającym rozwinięcie powołanej wcześniej argumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjne w S. zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego zarzutów trzeba wskazać, że w toku wcześniej prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, związanego ze zgłoszeniem zakończenia budowy, decyzja X wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażająca sprzeciw wobec zamiaru oddania do użytku obiektu, została uchylona w toku kontroli instancyjnej. Organ odwoławczy w decyzji Y (...( stwierdził, że inwestor J.M. zawiadamiając o zakończeniu budowy nie załączył wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego inwestor winien uzupełnić brakujące dokumenty w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że są niekompletne, zawierają braki lub nieścisłości. W związku z tym organ I instancji winien przyjąć poprawny tryb postępowania i najpierw wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, a dopiero w następnej kolejności, gdyby braki nie zostały uzupełnione, wydać decyzję zawierającą sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego). We wskazanej wyżej sprawie określony przez organ odwoławczy tryb postępowania nie został przeprowadzony, a inwestor sam podjął działania zmierzające do uzupełnienia brakującej dokumentacji budowlanej, przyjmując następnie brak reakcji organu jako aprobatę dla dokonanych przez siebie czynności. Pomimo, że postępowanie związane ze zgłoszeniem budowy nie zostało zakończone, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły następne postępowanie, poddane kontroli w niniejszej sprawie, dotyczące niezgodnego z prawem użytkowania lokalu i wymierzenia inwestorowi kary w wysokości (...(. W tej sytuacji, skoro sprzeciw organu I instancji wobec zamiaru oddania do użytku obiektu budowlanego został uchylony, a dalszy tok postępowania określony, ale właściwy organ ten nie podjął żadnych działań zmierzających do uzupełnienia brakującej dokumentacji, do czego był zobowiązany w myśl art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, to przeprowadzenie następnego postępowania, związanego z przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu i w konsekwencji wymierzeniem kary było przedwczesne, skoro procedura związana ze zgłoszeniem sprzeciwu nie została wyczerpana. Niezależnie od powyższych rozważań trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 568/06 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ustalający podstawę naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz czy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o wymierzeniu inwestorowi kary zostało wydane z naruszeniem prawa należało je uchylić i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.