II SA/Sz 493/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. i M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zakażona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i M. B. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. J. B. zwróciła się do Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie posiadania przez M. i J. L. aktualnego pozwolenia na budowę dla pawilonu handlowego na działce nr [...] w [...], ponieważ pozwolenie na budowę udzielone ich poprzednikowi M. Z. obowiązywało tylko na czas dzierżawy przedmiotowego terenu, tj. do dnia [...]r. Zawiadomieniem z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie postawionego kontenera [...] położonego w [...], działka nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...]r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia czy Państwo L. posiadają aktualne pozwolenie na budowę kontenera [...] położonego w [...] przy ul. [...], działka nr [...], obręb nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...]r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego podczas, których stwierdzono, że pawilon [...] usytuowany jest zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę wydanym w Urzędzie Gminy w [...] z dnia [...]r. znak:[...]. Z treści wymienionej decyzji wynika, że pozwolenie udzielone zostało na czas trwania umowy dzierżawy. Po wygaśnięciu dzierżawy właściwym do wyegzekwowania usunięcia przedmiotowego kontenera jest organ architektoniczno-budowlany, a nie nadzór budowlany. W związku z tym, że inwestor na budowę ww. obiektu posiadał pozwolenie na budowę, postępowanie administracyjne badające legalność przedmiotowego kontenera stało się bezprzedmiotowe. Od tej decyzji odwołali się współwłaściciele działki nr [...] J. i M. B. zrzucając, że decyzja narusza prawo, bowiem kontener był użytkowany bez stosownego pozwolenia na użytkowanie przez cały okres, a nadto minął okres na który wydano pozwolenie na budowę, a nowego pozwolenia na budowę, po zatwierdzeniu przez [...] Konserwatora Zabytków [...], nie wydano. Poza tym obiekt został bez pozwolenia na budowę rozbudowany. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i nakazanie przeprowadzenia postępowania w kierunku sprawdzenia zgodności budowy z obowiązującymi przepisami. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i M. B. od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez M. i J. L. kontenera handlowego, zlokalizowanego w [...]przy ul. [...], działka nr [...]bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie kontenera [...] zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], działka [...]. Na podstawie zebranych w toku postępowania materiałów dowodowych oraz przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, organ powiatowy stwierdził, iż na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] zlokalizowany jest kontener [...], wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza [...]z dnia [...]r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na lokalizację ww. kontenera na czas trwania umowy dzierżawy, zawartej w dniu [...] r. Umowa wygasła z dniem [...]r. Z powyższego wynika, iż czas na jaki wybudowano przedmiotowy obiekt budowlany upłynął i obiekt ten powinien zostać przez inwestora, bądź jego następców prawnych – pp. L., rozebrany dobrowolnie. Natomiast w przypadku nie rozebrania przedmiotowego obiektu, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien wszcząć postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowana warunku zawartego w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. rozbiórkę kontenera z chwilą wygaśnięcia umowy dzierżawy. Zatem zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, umarzająca postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest zgodna z prawem. Powyższą decyzję ostateczną J. i M. B. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa budowlanego poprzez umorzenie postępowania, a tym samym tolerowanie naruszania prawa budowlanego, tj. samowoli budowlanej, użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia na użytkowanie, dokonywanie oględzin obiektu bez skonfrontowania go z pozwoleniem na budowę (sprawdzenie kubatury i powierzchni), mimo że obiekt ten został rozbudowany również bez pozwolenia na budowę, chociaż do obowiązków nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania prawa budowlanego art. 83 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Zarzucili też organom nadzoru budowlanego zaniechanie sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, a w szczególności określonych uzgodnień i opinii, w tym opinii konserwatora zabytków. Umorzenie postępowania narusza ich prawa, ponieważ nie pozwala na prawidłowe zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. Zdaniem skarżących Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił ich odwołania, gdyż uznał, że upłynął termin trwania umowy dzierżawy, a tym samym pozwolenie na lokalizację kontenera, wobec czego powinien on być przez inwestora rozebrany dobrowolnie, a właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej powinien wszcząć postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania warunku zawartego w pozwoleniu na budowę. W związku z tym postępowania INB w [...] wszczęte w sprawie użytkowania przedmiotowego kontenera [...] bez wymaganego przepisami pozwolenia na użytkowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. Skarżący wskazali, że uzasadnienia organów I i II instancji różnią się pomiędzy sobą, gdyż podają inną przyczynę umorzenia postępowania. Jednak obydwie te decyzję sprzeczne są z prawem i naruszają uzasadniony interes strony skarżącej. Dalej skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego powołane są między innymi do tego, by kontrolować przestrzeganie prawa budowlanego i każde naruszenie tego prawa powinno przez te organy zostać stwierdzone i winny być podjęte decyzje zmierzające do wdrożenia stanu zgodnego z istniejącym porządkiem prawnym. Skoro kontener powinien być rozebrany, to organy nadzoru budowlanego powinny skorzystać ze swoich uprawnień i doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Ponadto przedmiotowy kontener wybudowano niezgodnie ze stosownym pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Pozostawienie kontenera w takim kształcie oraz w takim jego usytuowaniu jest złamaniem zaleceń Konserwatora Zabytków , który zobowiązał gminę do przedstawienia koncepcji zagospodarowania działki oraz zastrzegł sobie możliwość jej zatwierdzenia i wprowadzenia zmian, ponieważ działka znajduje się w strefie poddanej ochronie zabytków. Pomimo tego zlecenia zagospodarowania działki wspólnie z pozostałymi współwłaścicielami, użytkownicy po wyraźnej bezczynności gminy i tolerowaniu stanu niezgodnego z prawem, pozostali przy dawnym użytkowaniu kontenera - wbrew wytycznym konserwatora. Reasumując skarżący stwierdzili, że organy nadzoru budowlanego, nie odnosząc się do wszystkich podnoszonych naruszeń prawa, spowodowały zachowanie stanu niezgodnego z prawem, co jest złamaniem ich obowiązku kontroli przestrzegania prawa budowlanego, a także stanowi naruszenie interesu skarżących, którzy są zainteresowani prawidłowym, zgodnym z prawem, zagospodarowaniem nieruchomości, której są współwłaścicielami. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej: P.p.s.a. W świetle powyższego przepisu skargę uznać należało za zasadą. Jak wynika z akt sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie kontenera wydał decyzje umarzającą postępowanie w sprawie "sprawdzenia czy sprawdzenia czy Państwo L. posiadają aktualne pozwolenie na budowę kontenera handlowego". Powodem umorzenia była bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na ustalenie, iż kontener został postawiony na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wnioskować można, że organ pierwszej instancji, jakkolwiek nie podano tego ani w zawiadomieniu o wszczęciu posterowani, ani w samej decyzji, wszczął, prowadził, a następnie umorzył postępowania administracyjne oparte na przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Natomiast organ odwoławczy, również nie powołując przepisu materialnego prawa administracyjnego, podał w swojej decyzji, iż rozpatrzył odwołanie od decyzji w sprawie "użytkowania przez M. i J. L. kontenera [...]...". Sprawy związane z użytkowaniem obiektów budowlanych regulują przepisy art. 54, 55 i dalsze ww. ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji zachodzi wątpliwość czy organ drugiej instancji rozpatrzył tą samą sprawę co organ pierwszej instancji. Bowiem o tożsamości sprawy mówimy wówczas gdy mamy do czynienia z tym samym podmiotem oraz przedmiotem sprawy przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Pierwsze trzy z wymienionych elementów niewątpliwie są identyczne w decyzjach obu instancji, natomiast nie jest jasne czy w przedmiotowej sprawie prowadzone było postępowanie w sprawie samowoli budowlanej oparte na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane, czy też w sprawie użytkowania obiektu budowlanego, które regulowane jest przez inne przepisy tej ustawy. Należy mieć tu na uwadze, że z indywidualną sprawą w zakresie administracji publicznej mamy do czynienia w przypadku, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego daje podstawę prawną do prowadzenia takiej sprawy. Dla wydania decyzji administracyjnej nie jest wystarczające powołanie się wyłącznie na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje zasady prowadzenia postępowania. Niezbędne jest też podanie przepisu materialnego prawa administracyjnego, który to przepis dopiero daje podstawę do wszczęcia prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie określonej tym przepisem. Przy tym organy obu instancji winny rozpatrzyć sprawę opartą na tym samym przepisie prawa materialnego. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywali, iż przedmiotowy kontener został samowolnie rozbudowany. Z nadesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika aby organ odwoławczy, do którego informacja taka dotarła, podjął w tym zakresie jakiekolwiek działania, w szczególności czy przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do załatwienia według właściwości. Zgodnie z obwiązującymi przepisami organy administracji publicznej takie działania winny podejmować z urzędu. Opisane powyżej uchybienia stanowią naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 pkt 1 oraz art. 15 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - P.p.s.a., zaskarżoną decyzję uchylić.