II SA/Sz 493/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 9 maja 2025 r. nr SKO/GD/420/3583/2024 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Moryń z dnia 11 października 2024 r. nr ISR.6730.7.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 9 maja 2025 r., nr SKO/GD/420/3583/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "ustawa", "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również jako: "skarżąca") od decyzji Burmistrza M. z 11 października 2024 r., nr [...], w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 23 marca 2023 r., dotyczącej ustalenia na rzecz W. Z. (dalej również jako: "inwestor"), warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr ewid. [...], obręb M., gmina M., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia powyższej decyzji oraz akt sprawy wynika, że poprzednio wydaną decyzję organu I instancji z 6 lipca 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzją z 6 listopada 2023 r., nr [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 5 grudnia 2023 r., adresowane do inwestora, do przedłożenia dokumentów potwierdzających m.in. fakt, że na terenie części działki nr [...] jest działalność usługowa – usługi turystyczne, w piśmie z 27 maja 2024 r. inwestor oświadczyła, że na działce [...] prowadzi w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej usługi turystyczne polegające na wynajmie pokoi. Następnie decyzją z 11 października 2024 r. organ I instancji ustalił ponownie warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu I instancji wnioskodawczyni spełniła wymagane prawem warunki uzyskania wnioskowanej decyzji, a organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w jego ocenie, zgodnie z ustaleniami decyzji Kolegium z dnia 6 listopada 2023 r. W załączniku nr 2 do decyzji – części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (dalej: "analiza funkcji oraz cech zabudowy"), w punkcie I podpunkcie 3 wskazano, że: "17.04.2023 r. wnioskodawca złożył oświadczenie, że na części działki [...] zgromadził materiał budowlany, który zostanie wykorzystany w trakcie planowanej inwestycji budowy zespołu zabudowy rekreacyjnej. Na chwilę obecną domki drewniane są składowane w sposób nietrwale związany z gruntem, w miejscu dogodnym przy rozładunku. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę zostaną ustawione zgodnie z zatwierdzonym projektem", (oświadczenie k. 142 akt administracyjnych). Do ww. pisma dołączono wydruk z Google Maps, na którym zaznaczono położenie siedmiu obiektów (k. 143). Odwołanie od wyżej opisanej decyzji organu I instancji wniosła Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazując na naruszenie przez organ I instancji następujących przepisów prawa: art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż działka objęta planowaną inwestycją nie należy do obszaru przyległego do pasa drogowego; powyższe doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), co uniemożliwi zarządcy drogi krajowej nr [...] wypełnienie obowiązku polegającego na uzgodnieniu planowanej zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą; art. 4 pkt 8 u.d.p. poprzez błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, że dostęp inwestycji do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez zjazd na drogę wewnętrzną, podczas gdy zjazdem jest część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowana poza pasem drogowym, który spełniać musi określone wymagania techniczne. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania, w motywach uzasadnienia decyzji z 9 maja 2025 r. powołało przepisy art. 6 ust. i 2, art. 59 ust. 1 art. 4 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), a także wskazało na zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Następnie wymieniło obowiązki nałożone na organ administracji, których wykonanie musi poprzedzać wydanie warunków zabudowy. W szczególności Kolegium wskazało na obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (sporządzenie analizy urbanistycznej). Dalej organ odwoławczy ustalił, że zakres planowanej inwestycji obejmuje budowę zespołu zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W skład inwestycji wchodzić będzie dziesięć budynków letniskowych, wiata rekreacyjna o powierzchni do 150 m2, boisko do piłki siatkowej i inne elementy infrastruktury technicznej. Analiza akt rozpatrywanej sprawy wskazuje, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy części działki ewidencyjnej [...]. Działka [...] w obrębie M. ma powierzchnię 21 300 m2, zaś powierzchnia objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi do 2 000 m2. Obszar ten zaznaczony został na załączniku mapowym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w otulinie Cedyńskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z decyzją Burmistrza M. z 10 października 2022 r., nr [...], planowane przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Następnie Kolegium ustaliło, że dla potrzeb wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy została sporządzona analiza urbanistyczna przez uprawnionego projektanta w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), (dalej: "Rozporządzenie MI"), wskazując jakie kwestie reguluje ten akt wykonawczy. Zgodnie z § 9 Rozporządzenia MI warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ten ostatni przepis zaś należy odczytywać i stosować przy uwzględnieniu zasady uregulowanej w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. - tzw. "dobrego sąsiedztwa", określaną też mianem "zasady kontynuacji funkcji". Dalej organ odwoławczy w oparciu o szeroko przedstawione poglądy orzecznictwa sądowego wyjaśnił cel wprowadzenia tego przepisu oraz pojęcia "działka sąsiednia" i "ład przestrzenny", a także sposób określania obszaru analizowanego. Organ ten podkreślił, że organy powinny dokonać oceny przesłanki wynikania z analizy urbanistycznej, biorąc pod uwagę m.in. wielkość powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a także wielkość działek w obszarze analizowanym. Odnosząc powyższe do wnioskowanego zamierzenia Kolegium wskazało, że w rejonie lokalizacji inwestycji znajdują się obiekty budowlane w postaci między innymi siedmiu domków letniskowych, wiaty o konstrukcji drewnianej oraz niewielkie budynki drewniane. Szerokość frontu działki wynosi 107 m. Obszar analizowany wyznaczono w odległości od 321 m do 450 m od granic inwestycji. Obszar analizowany poszerzono w kierunku północnym i zachodnim w celu ujęcia w analizie najbliższej sąsiedniej zabudowy. Inwestycja stanowi kontynuację zabudowy usługowej, rekreacyjnej, związanej z działalnością agroturystyczną na działce nr [...]. Na nieruchomości prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie obiektów noclegowych i miejsc krótkotrwałego zakwaterowania. Planowana funkcja usługowa związana z zabudową rekreacyjno-wypoczynkową jest do pogodzenia z już istniejąca funkcją na działkach sąsiednich. Planowana funkcja obiektów może bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą zabudową zagrodową, w postaci funkcji agroturystyki na działce nr [...]. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia MI obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (dotyczącym ustalania parametrów zabudowy), § 4 ust. 1 cyt. Rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 powyższego Rozporządzenia MI jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Zasadą jest bowiem wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi bowiem wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazano na pogląd prawny orzecznictwa sądowego, w myśl którego poprzez wyznaczenie linii zabudowy następuje określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi na działkach sąsiednich. Budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w odległości około 9 m od granicy z działka drogową nr [...]. Budynek ten nie jest położony prostopadle do pasa drogi wewnętrznej, działki nr [...]. Wobec braku przepisów regulujących odległość sytuowania obiektów od dróg wewnętrznych, po uzgodnieniu wnioskowanej linii zabudowy z zarządcą drogi gminnej, Gminą M. ustalono zgodnie z wnioskiem obowiązującą linię zabudowy w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Zgodnie z § 5 Rozporządzenia MI wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Przepis § 4 ust. 1 Rozporządzenia wymaga, aby obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Część istniejących w rejonie inwestycji obiektów nie została naniesiona na mapę ewidencyjną. Wskaźnik wielkości powierzchni i zabudowy na sąsiednich działkach wynosi od poniżej 0,002 (działka nr [...]) do około 0,13 (działka nr [...]). Wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy został wskazany w parametrze od 0,2 do 0,3, przy powierzchni zabudowy do 2000 m2. Ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem na 0,13. Przepis § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia MI stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi od 3 m do 30 m (budynek na działce nr [...]). Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi około 10 m. Uwzględniając wnioskowaną szerokość elewacji frontowej na 10 m, ustalono szerokość elewacji frontowej wiat i budynków na 10 m. Zgodnie z przepisami § 7 Rozporządzenia MI, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wysokość gzymsów istniejącej zabudowy wynosi od około 2 m do około 6,5 m. Uwzględniając wnioskowaną wysokość elewacji frontowej wynoszącą 4 m oraz zgodnie ze średnią wysokością istniejącej zabudowy, ustalono wysokość elewacji frontowej budynków i wiat mierzona od poziomu przyległego terenu do dolnej krawędzi dachu do 4,5 m. Zgodnie z § 8 Rozporządzenia MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wysokość sąsiedniej zabudowy wynosi od około 2,5 m do 12 m, występują dachy płaskie oraz wysokie o kącie nachylenia od około 20° do 45°, z kalenicami usytuowanymi pod rożnym kątem w stosunku do frontów działek. Biorąc powyższe pod uwagę ustalono następującą geometrię dachu budynku i wiat: dachy jedno, dwu lub wielospadowe, o nachyleniu połaci od 0° do 45°, z kalenicą lub najwyżej położną częścią dachu na wysokości 7 m. Kolegium podało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy strona przedstawiła opinię hydrologiczną dotyczącą zasobów eksploatacyjnych dla ujęcia wód podziemnych w miejscowości W., działka nr [...], obręb M.. Opinia została opracowana w związku z badaniem otworu studziennego ST1, położonego na działce nr [...], obręb M.. Ujęcie wody zostało wykonane na działce należącej do inwestora. Istniejąca studnia ma zapewnić zaopatrzenie wody dla potrzeb gospodarstwa domowego, pensjonatu kategorii III, obozowiska turystycznego w postaci kampingów oraz pola biwakowego. Łączne wymagane zaopatrzenie w wodę to 2,94 m3 na dobę. Dopływ wód do otworu przy podanej wydajności został ustalony, uzyskano wodę klarowną. Nie przewiduje się okresowych zmian wydajności ujęcia, ze względu na brak wpływu innych ujęć wód podziemnych. Uzyskana dopuszczalna wydajność studni to 6,6 m3 na godzinę. Pompowanie długotrwałe w otworze studziennym ST1 wykazało, że urządzenie jest technicznie przygotowane do eksploatacji wód podziemnych z ustaloną wydajnością. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. orzeczeniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., znak: [...] stwierdził przydatność wody do picia. Organ II instancji stwierdził, że studnia jest uzbrojeniem terenu w rozumieniu ustawy, nie można zatem odstąpić od badania, czy istniejące lub planowane uzbrojenie wodociągowe terenu jest wystarczające. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po spełnieniu warunku zakładającego, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Definicja zawarta w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pozwała stwierdzić, że do "uzbrojenia terenu" zaliczane są przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Organ ten dodał, że w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych urządzenia wodociągowe są koniecznym elementem uzbrojenia terenu. Zgodnie bowiem z § 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Według orzekającego organu wnioskodawczyni spełniła zatem wymagania dotyczące zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę pitną. Odprowadzanie ścieków zapewniono poprzez zbiornik bezodpływowy. Zaopatrzenie w energię elektryczną odbywać się będzie z istniejącego przyłącza, zgodnie z warunkami zarządcy sieci. Dla każdego budynku letniskowego należy zapewnić jedno miejsce postojowe. Wody opadowe z terenu inwestycji będą odprowadzone na obszar nieutwardzony działki nr [...], obręb M.. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. postanowieniem z 22 sierpnia 2024 r, znak: [...] Zgodnie z § 9 Rozporządzenia decyzja zawiera część tekstową i graficzną. Następnie Kolegium ustaliło, że działka [...] przylega do działki [...], stanowiącej własność Skarbu-Państwa, w zarządzie G. A.. Jednak teren inwestycji, wyznaczony na załączniku mapowym jako część działki ewidencyjnej [...] w obr. M., nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Na podstawie art. 54 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych, a nie wewnętrznych, o których mowa w art. 8 u.d.p. i może się odnosić tylko do drogi objętej kompetencją danego zarządcy drogi zgodnie z art. 19 u.d.p. Zarządca drogi nie może wpływać na kształt całego układu drogowego i wypowiadać się co do uwarunkowań dróg publicznych podlegających innym zarządcom (M. Bator, Uzgodnienie...). Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien się zwrócić o dokonanie uzgodnienia tylko wtedy, gdy chodzi o zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej. Jeżeli teren inwestycji nie przylega do pasa drogowego nie ma obowiązku uzgadniania decyzji z zarządcą drogi. Wówczas organ ustalający warunki zabudowy samodzielnie ocenia spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli samą tylko możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez zjazd na drogę wewnętrzną na działce nr [...] do drogi krajowej nr [...] na działce nr ewid. [...]. Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi - ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Istniejący zjazd zrealizowany jest dla potrzeb obsługi komunikacyjnej miejscowości M.. Zmiana zagospodarowania obejmuje część działki nr [...], która w części jest zabudowana a w pozostałej wykorzystywana na cele rolnicze. W analizie urbanistycznej uwzględniono istnienie pośredniego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr ewid.[...] do drogi krajowej nr [...] na działce nr [...]. Właścicielem drogi wewnętrznej jest Gmina M.. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, działkę nr [...]. Teren objęty inwestycją nie przylega do pasa drogi krajowej nr [...], położonej na działce drogowej nr [...]. Planowane przedsięwzięcie nie jest położone w bezpośredniej bliskości drogi publicznej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W tym względzie organ ten zacytował pogląd prawny sądu administracyjnego: "Na gruncie ustawy o drogach publicznych pojęcie zarządcy drogi powiązane jest wyłącznie z drogami publicznymi. W stosunku do dróg wewnętrznych w ustawie mowa jest jedynie o zarządcy lub właścicielu terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna. Skoro więc uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., należy dokonywać z zarządcą drogi to wywieść należy z tego wniosek, że w przepisach tych chodzi o zarządcę drogi publicznej. Należy stwierdzić, że uzgodnienie, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p., dotyczy wyłącznie terenów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych. W konsekwencji też organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien się zwrócić o dokonanie uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. tylko wtedy, gdy chodzi zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej. Jeżeli zmiana zagospodarowania terenu, w tym także budowa obiektu budowlanego, nie dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej, brak jest podstaw do dokonywania uzgodnienia, o którym mowa w tych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 3 u.d.p.". W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie nastąpi zmiana przeznaczenia terenu przyległego do pasa drogi krajowej, stanowiącego cześć działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i innym budynkami. Budynki te wykorzystywane są w ramach usług turystycznych. Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie sposób, w jaki nieruchomość ma być skomunikowana z drogą publiczną. Kwestia rzeczywistego, możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu będzie przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę orzecznictwo oraz stan faktyczny rozpatrywanej sprawy brak było podstaw do nałożenia obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb planowanej inwestycji z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która brała udział w postępowaniu jako strona. Decyzja organu I instancji nie narusza przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 8 u.d.p. Pismem z 11 czerwca 2025 r. skargę na powyższą decyzję Kolegium do sądu administracyjnego wywiodła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: - art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że "teren objęty inwestycją nie przylega do pasa drogi krajowej nr [...]"; powyższe - w konsekwencji - doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.o.d.p.), co uniemożliwiło zarządcy drogi krajowej numer [...] wypełnienie obowiązku, polegającego na uzgodnieniu planowanej zmiany zagospodarowania terenu objętego inwestycją - w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą planowaną zmianą i oceny wpływu tego włączenia na bezpieczeństwo użytkowników drogi; - art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja może dotyczyć jedynie części działki ewidencyjnej, co doprowadziło do uznania, że uzgodnienie planowanej inwestycji przez zarządcę drogi krajowej nie jest wymagane w przedmiotowej sprawie; - art. 4 pkt 8 u.d.p. - poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą ustaleniem, że dostęp inwestycji do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez zjazd na drogę wewnętrzną, podczas gdy zjazdem jest część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową, usytuowaną poza pasem drogowym, który spełniać musi określone wymagania techniczne - co zostało w zupełności pomięte w toku postępowania administracyjnego i skutkowało wydaniem decyzji nieuwzględniającej wszystkich okoliczności sprawy. W związku z powyższym, mając na uwadze fakt, że decyzja organu I instancji została wydana bez wymaganego przepisami prawa uzgodnienia, skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji w całości (organu I i II stopnia) i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wnosząca ją wskazała, odnośnie pierwszego zarzutu petitum skargi, że nie podziela poglądu SKO, że pomimo, że działka [...] przylega bezpośrednio do działki drogowej (nr [...]), to "teren objęty inwestycją nie przylega do pasa drogi krajowej nr [...]", dlatego uzgodnienie planowanej inwestycji z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad nie było wymagane. Skarżąca w tym względzie wskazała na pogląd prawny sądu kasacyjnego, który podkreślił, że ustalenie, czy mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji w "obszarze przyległym do pasa drogowego" powinno być oparte na kryterium odległościowym, względnie funkcjonalnym (...). Uzgodnienie takie jest wymagane w sprawach przedsięwzięć, które oddziałują na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Najbardziej eksponowanym przez ustawodawcę zagadnieniem, które przemawia za koniecznością uzgodnienia inwestycji z właściwym zarządca drogi, jest wystąpienie sytuacji, w której w jej wyniku obiektywnie dojść ma do włączenia do drogi generowanego przez nią ruchu drogowego. Świadczy o tym brzmienie art. 35 ust. 3 wskazanej u.d.p. W ocenie skarżącej z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jednym z założeń zaplanowanej inwestycji jest zapewnienie komunikacji projektowanych budynków - za pośrednictwem drogi wewnętrznej - z drogą krajową. Skutkiem planowanej inwestycji jest włączenie całego generowanego przez nią ruchu drogowego bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Okoliczność ta została jednakże zupełnie pominięta przez organ II instancji. Zaś ocena zwiększenia się natężenia ruchu drogowego na istniejącym zjeździe z DK 31 nie może należeć do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, gdyż jest to zjazd z drogi krajowej, nie zaś z działki nr [...] na drogę wewnętrzną. Przez to decyzję o warunkach zabudowy należało uzgodnić z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad wobec możliwości zwiększenia ruchu na DK 31. Dalej skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w swoim stanowisku pominął, że w orzecznictwie kwestionuje się możliwość ustalenia terenu stanowiącego inwestycję tylko jako część działki ewidencyjnej. Określenie granic terenu objętego wnioskiem, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., jej zdaniem musi być ustalone w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Natomiast wyjątek od tej zasady musi być uzasadniony szczególnymi okolicznościami, których nie sposób doszukać się w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej zabieg umieszczenia inwestycji na części działki zmierza wyłącznie do ominięcia przepisów prawa o obowiązku uzgadniania decyzji z zarządcą drogi przyległej do terenu objętego inwestycją i skutkuje tym, że skarżąca nie ma możliwości wypowiedzenia się w zakresie rzeczywistego oddziaływania inwestycji na DK 31, skoro projekt decyzji nie został uzgodniony z właściwym zarządcą. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ II instancji utrzymując decyzję organu I instancji w mocy nie wyeliminował błędnego rozumienia i stosowania pojęcia zjazdu w projektowanych warunkach zabudowy. Wskazano w nich bowiem, że dostęp do drogi publicznej ma następować poprzez zjazd na drogę wewnętrzna na działce o nr ewidencyjnym [...] do drogi krajowej nr [...] na działce o nr ewidencyjnym [...]; zjazd wykonać na warunkach zarządcy drogi wewnętrznej. Zjazdem jest natomiast - zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. - część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym. Nie ma takiej możliwości, aby organ posługiwał się definicją zjazdu w odniesieniu do połączenia nieruchomości prywatnej z drogą wewnętrzną. Skutkiem tego, w jej ocenie, błędnie przyjęto, że zjazd należy uzgodnić z zarządcą drogi wewnętrznej. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać dostęp terenu objętego inwestycją do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy). Przy czym dostęp ten ma się odbywać zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca końcowo wskazała na eksponowaną w orzecznictwie sądowym konieczność uwzględnienia, w podobnych rodzajowo sprawach, analizy parametrów zjazdu na drogę publiczną, przez którą będzie następowało włączenie nieruchomości (objętej inwestycją) do ruchu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki nr ewid. [...], obręb M., gmina M.. Materialnoprawną podstawę zaskrzonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z kolei w myśl art. 61 ust. 5a) tej ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że uprawniony projektant sporządził na mapie zasadniczej w skali 1:1000, dołączonej do wniosku, analizę urbanistyczną z zaznaczonym frontem działki i obszarem oddziaływania. (k. 175 akt adm.) zgodnie z ww. przepisem. Front działki wynika z położenia działki i zaznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Różnica odległości 6 m obowiązującej linii zabudowy w stosunku do omawianej mapy (9m), a załącznikiem graficznym do decyzji (3 m) została wyjaśniona w motywach uzasadnienia wydanych decyzji. Jednak Kolegium oceniając obszar analizowany ustaliło, że "w rejonie lokalizacji inwestycji znajdują się obiekty budowlane w postaci między innymi siedmiu domków letniskowych, wiaty o konstrukcji drewnianej oraz niewielkie budynki drewniane". W treści załącznika graficznego do decyzji organu I instancji ani w załączniku graficznym do analizy funkcji oraz cech zabudowy nie widnieje naniesienie tych obiektów. Natomiast do pisma z 17 kwietnia 2023 r. skarżąca dołączyła dokumentację fotograficzną (k. 144 i k. 146 akt sądowych), na której widnieje wiata drewniana o cechach obiektu wchodzącego w skład zakresu inwestycji (vide.: str. 1 pkt 1 ppkt 2 dec. organu I instancji). Dodatkowo na wezwanie organu I instancji o złożenie oświadczenia co do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wynajmu pokoi na części działki, inwestor złożyła jednoznaczne oświadczenie, że działalność ta dotyczy działki [...]. Powyższe w zestawieniu z ogólnodostępnymi danymi przestrzennymi ze strony geoportal.gov.pl, w ocenie Sądu rodzi wątpliwości, czy w obszarze linii rozgraniczających teren inwestycji, na dzień rozstrzygania w sprawie, nie istniały obiekty budowalne inne niż objęte wnioskiem lub właśnie objęte wnioskiem. Orzekające organy przed ustaleniem warunków zabudowy powinny dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń w tym zakresie na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W konsekwencji, brak jednoznacznych ustaleń orzekających organów w powyższym zakresie, w ocenie Sądu, aktualizuje uchybienie normie z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, to organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu - art. 48-51 i art. 71a p.b. Z powyższego wynika, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p., przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, nie powinien być traktowany jako powielający przepisy p.b., które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności budowy obiektów budowlanych i ich użytkowania. Zgodnie z art. 1 p.b. to ta ustawa normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 208/19). Wątpliwości Sądu budzą również motywy uzasadnienia organu odwoławczego dotyczące spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków z § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 Rozporządzenia MI. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji powinien w pierwszej kolejności – jako organ meriti (art. 15 k.p.a.) – stwierdzić, czy ustalony stan faktyczny umożliwia mu merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ ten nie jest bowiem wyłącznie organem kasatoryjnym, ale organem ponownie sprawę w jej całokształcie rozpoznającym. Ponadto w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) Natomiast lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w podanym wyżej zakresie, w ocenie Sądu, wskazuje, że motywy uzasadnienia, które w zamierzeniu organu odwoławczego stanowią uzasadnienie dla prawidłowego zastosowania ww. przepisów Rozporządzenia MI i wyjątków tam wskazanych, w zestawieniu z treścią załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji zawierającego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy pozwalają przyjąć, że zamiast waloru ocen prawnych mają jedynie walor sprawozdawczy. Z opisywanych fragmentów decyzji nie wynika własna merytoryczna ocena Kolegium co do prawidłowości zastosowania przez organ I instancji ww. przepisów. Ponadto przy opisie spełniania warunku z § 5 Rozporządzenia MI zarówno w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy (str. 3 pkt c myślnik 2) jak i w zaskarżonej decyzji podano, że "część istniejących w rejonie inwestycji obiektów nie jest naniesiona na mapę", nie wyjaśniając dlaczego nie ma to znaczenia przy ustaleniu choćby wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Dodatkowo omawiając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. organ odwoławczy zamiast odnieść ocenę prawną do opisanego we wniosku zamierzenia wskazanego jako zespół zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu obejmującego m.in. 10 domków drewnianych (vide. pismo inwestora złożone 16 maja 2023 r. i str. 1 załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji) rozważania odniósł do dwóch budynków mieszkalnych. Ustalenie to nie koresponduje także z przedstawianą przez stronę, a analizowaną przez Kolegium, opinią hydrologiczną w której wskazano, że istniejąca studnia ma zapewnić zaopatrzenie wody dla potrzeb gospodarstwa domowego, pensjonatu kategorii III, obozowiska turystycznego w postaci kampingów oraz pola biwakowego (str. 65 akt adm.). Rozbieżności te wymagają wyjaśnienia, albowiem nie wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy ocena warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczy wnioskowanego zamierzenia. Tym samym, zdaniem Sądu, organ II instancji naruszył normę prawną wynikającą z przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające m.in. z przepisów odrębnych, dotyczące m.in. infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego na danym terenie, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków, niż w nim wymienionych. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku, z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepisy u.p.z.p. stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. do jego kompetencji. W świetle art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z punktu widzenia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego nią wywołanego. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r., nr II OSK 1030/24). Ustalenie, czy mamy do czynienia z lokalizacją inwestycji w takim obszarze powinno być oparte na kryterium odległościowym, względnie funkcjonalnym. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że nawet dochowanie minimalnych kryteriów odległościowych obiektów względem drogi publicznej nie oznacza, że określona zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 357/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzgodnienie takie jest wymagane w sprawach przedsięwzięć, które oddziałują na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Charakter funkcjonalny powiązania pomiędzy inwestycją a drogą publiczną może być zróżnicowany. Przykładowo w sprawach dotyczących budowy tablic reklamowych bada się możliwy wpływ obiektów wzdłuż dróg na zachowania kierowców i tym samym bezpieczeństwo ruchu drogowego (zob. przywołany wyżej wyrok o sygn. akt II OSK 357/14). Niemniej w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p.") można stwierdzić, że najbardziej eksponowanym przez ustawodawcę zagadnieniem, które przemawia za koniecznością uzgodnienia inwestycji z właściwym zarządcą drogi, jest wystąpienie sytuacji, w której w jej wyniku obiektywnie dojść ma do włączenia do drogi generowanego przez nią ruchu drogowego. Świadczy o tym brzmienie art. 35 ust. 3 u.d.p. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania zjazdów z dróg publicznych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 884/22). Orzekający skład Sądu podziela wyżej przedstawione poglądy Sądu kasacyjnego w niniejszej sprawie. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren ma dostęp do drogi publicznej. U.p.z.p. definiuje w art. 2 pkt 14 to pojęcie w ten sposób, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 899/22, zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej, dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być faktycznie wykorzystywana w takim celu (zob.m.in. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20, LEX nr 344751; A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 61; I. Zachariasz (w:) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 61). W rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie m.in. 10 domków drewnianych stanowiących zespołu zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na części działki inwestycyjnej. Z "analizy urbanistycznej" stanowiącej załącznik graficzny do części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że istniejąca zabudowa na części działki nieobjętej wnioskiem obejmującej teren bezpośrednio przylegający do drogi zarządzanej przez skarżącą obejmuje budynek jednorodzinny, teren zabudowy zagrodowej, teren usług turystycznych. W ocenie Sądu wynikająca z wniosku o wydanie warunków zabudowy zmiana zagospodarowania terenu dotyczy terenu przyległego do pasa drogowego drogi publicznej (DK 31) w znaczeniu funkcjonalnym, albowiem położenie działki przesądza o tym, że ruch drogowy wytworzony w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego może być ukierunkowany wyłącznie do ww. drogi publicznej. Dlatego wymagana jest ocena w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, tj. wymagane było dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...]. Skoro w sprawie nie dokonano takiego uzgodnienia, to zdaniem Sądu uchybiono przepisom art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. Tym samym, w realiach sprawy, nie zasługiwało na aprobatę stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że z racji tego, że planowane przedsięwzięcie nie jest położone w bezpośredniej bliskości drogi publicznej, a ponadto nie nastąpi zmiana przeznaczenia terenu przyległego do pasa drogi krajowej, stanowiącego cześć działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym i innym budynkami, uzgodnienie nie jest wymagane. A także twierdzenie, że uprawniona jest samodzielna ocena organu ustalającego warunki zabudowy możliwości skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za w pełni zasadne w świetle przywołanych wyżej przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Natomiast Sąd nie podziela argumentacji skargi w zakresie przypisania w sprawie zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez zjazd z drogi krajowe 31, jako zbyt daleko idącej. Definicja zjazdu zawarta w art. 4 pkt 8 u.d.p. stanowi, że zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wskazuje m.in., że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. Oznacza to, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej powinien zostać w decyzji ustalony jednoznacznie, poprzez precyzyjne wskazanie konkretnego sposobu spośród trzech wymienionych w ustawie: bezpośrednio z drogi publicznej albo poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez służebność drogową. Konstrukcja przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest tego rodzaju, że ustalenie dostępu bezpośredniego wyklucza ustalenie pozostałych dwóch sposobów. Zdaniem Sądu co prawda takie określenie w decyzji organu I instancji jest zawarte (vide.: str. 2 pkt 4 lit. a decyzji organu I instancji oraz str. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. a załącznika nr [...] do tej decyzji). Natomiast nie wynika z niego czy istnieje faktyczna możliwość dojazdu do terenu inwestycji w sposób wskazany przez inwestora we wniosku. Ponadto jak już wyżej wskazano charakter funkcjonalny powiązania pomiędzy inwestycją a drogą publiczną decyduje w niniejszej sprawie o konieczności uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast, w ocenie Sądu, obecnie nie ma znaczenia w sprawie badanie prawidłowości określenia "zjazd na drogę wewnętrzną" w stosunku do zagadnienia dostępu do drogi publicznej. Sąd nie dostrzega, na obecnym etapie sprawy, związku tego zagadnienie z warunkiem ustalenia dostępu do drogi publicznej. Warto jednak dodać, że wobec brzmienia art. 4 pkt 8 u.d.p. trafniejsze wydaje się użycie określenia "połączenie terenu inwestycji z drogą wewnętrzną", które jasno wskazywałoby, że warunki zabudowy nie ingerują w zjazd z drogi krajowej. Jednocześnie argumentacja skargi w zakresie zakwalifikowania zjazdu z drogi wewnętrznej - działki nr ew. 17 na działkę nr ew. [...] - DK 31 jako zjazdu najwyższej klasy funkcjonalnej – A i niespełniania wymagań tej klasy w ramach wytycznych do projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach (WR-D-33) wymaga wskazania, że organ uzgadniający nie może uzależnić pozytywnego uzgodnienia od dokonania przebudowy istniejącego zjazdu i dostosowania jego parametrów do potrzeb planowanej działalności, czyniąc to stanowisko podstawą odmowy uzgodnienia. Kwestia parametrów zjazdu nie jest zagadnieniem, które powinno być rozważane w ramach postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i które winno stanowić element przesądzający o treści stanowiska organu. Realizacja zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną jest bowiem odrębną sprawą administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści art. 29 ust. 3a u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Kwestie szczegółowej lokalizacji zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia wyniku postępowania uzgodnieniowego z zarządcą drogi w toku ustalania warunków zabudowy od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji bądź przebudowy zjazdu wydanego na podstawie art. 29 u.d.p. (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 1030/24). Ponadto przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia pozostaje aktualny stan techniczny zjazdu. Przedmiotem uzgodnienia jest bowiem wyłącznie ocena możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu użytkowania projektowanego obiektu, a kwestia sposobu tego połączenia poprzez zjazd o parametrach dostosowanych do charakteru inwestycji i warunków drogowych zaktualizuje się dopiero na kolejnych etapach inwestycji. Zezwolenie na przebudowę zjazdu będzie bowiem konieczne na etapie wystąpienia o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2024 r., II OSK 2583/22). Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – uwzględnić wszystkie wyżej opisane wskazania. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzja na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., a decyzja ją poprzedzająca organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., Na zasądzone koszty w wysokości 980 zł składa się: 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalone jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).