II SA/Sz 495/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na opinię Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę Opinią z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 208 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60), zwanej dalej również "ustawą wprowadzającą", Kurator Oświaty w S. warunkowo zaopiniował uchwałę Rady Miejskiej w Pełczycach Nr XVIII.132.2017 z dnia 8 marca 2017 r., w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, w zakresie określonym w art. 206 ust. 2 pkt 1 - 3 ww. ustawy, wskazując zmianę, którą należy uwzględnić w uchwale, polegającą na tym, że w planie sieci publicznych szkół podstawowych, prowadzonych przez Gminę P., a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę P., w okresie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz w okresie od 1 września 2019 r., uwzględnić Szkołę Podstawową w C. im. [...], wraz z jej dotychczasowym obwodem. W uzasadnieniu opinii organ wskazał, iż z załączników przedłożonej do zaopiniowania uchwały wynika, że w projektowanej sieci szkół zmieniono obwody Szkole Podstawowej w P. i Szkole Podstawowej w C. Z obwodu tej drugiej szkoły, wyłączono miejscowości J., Ł., N., S. W. i przyłączono je do obwodu Szkoły Podstawowej w P. W obwodzie Szkoły Podstawowej w C. pozostawiono jedynie miejscowość C. Kurator wyjaśnił, że wpłynęło do niego powiadomienie Burmistrza P. o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w C. W dniu 3 marca 2017 r. Kurator negatywnie zaopiniował uchwałę Nr XXVII.130.2017 dotyczącą zamiaru likwidacji ww. szkoły. Wskazał, że Burmistrz P. wniósł zażalenie na wskazaną opinię do Ministra Edukacji Narodowej. Według Kuratora, oznacza to, że procedura likwidacyjna szkoły została rozpoczęta, ale nie została zakończona. Kurator wskazał, że w opinii dotyczącej likwidacji szkoły zawarł warunek, aby w planie sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę P., a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez tę Gminę, w okresie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz w okresie od września 2019 r., uwzględnić Szkołę Podstawową w C. im. [...]. Kurator argumentował dalej, iż w art. 206 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, określono, że na podstawie uchwały nie dokonuje się przekształceń szkół innych, niż dokonywane na podstawie przepisów tej ustawy, w tym m.in. likwidacji szkół. W ocenie Kuratora, postępowanie Rady Miejskiej w P., polegające na uwzględnieniu tej szkoły w projektowanej sieci szkół, z zawężeniem jej obwodu do miejscowości C., może prowadzić do jej faktycznej likwidacji. Organ uznał, że takie działanie jest niezgodne z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 – j.t. ze zm.), określającym procedurę likwidacji szkoły, oraz niezgodne z art. 206 ust. 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, na podstawie którego nie dokonuje się przekształceń innych niż mających na celu dostosowanie funkcjonujących szkół do nowego ustroju szkolnego. Gmina P., reprezentowana przez Burmistrza P., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. ze skargą na wskazaną wyżej opinię Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej opinii, strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 206 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, poprzez nakazanie wprowadzenia w uchwale Rady Miejskiej w Pełczycach zmiany, polegającej na uwzględnieniu w projektowanej sieci szkół Szkoły Podstawowej w C. wraz z jej dotychczasowym obwodem, - naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że wskazanie jako obwodu ww. szkoły stanowi o jej likwidacji. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu prezentowanym w uzasadnieniu kwestionowanej opinii. Argumentowała, iż w art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy wprowadzającej Prawo oświatowe nie zawiera sugerowanego przez Kuratora ograniczenia, iż gmina w uchwale o sieci szkół ma obowiązek powtórzyć dotychczasowe granice obwodów. Według strony, określając nową sieć szkół i dostosowując ją do nowego ustroju szkolnego, gmina ma prawo wskazać nowe granice obwodów, jeżeli zachodzi taka potrzeba, ponieważ dotychczasowe szkoły podstawowe sześcioklasowe przekształcają się w szkoły ośmioklasowe. W ocenie strony, do przedmiotowej opinii będzie miało zastosowanie orzecznictwo sądowe dotyczące opinii kuratora wydawanej w związku z likwidacją szkoły. Argumentowała, iż twierdzenie Kuratora, że ustalenie obwodu dla Szkoły Podstawowej w C., poprzez wskazanie tej właśnie miejscowości, stanowi o likwidacji szkoły, nie jest niczym poparte, co oznacza, że opinię wydano bez wskazania jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej, która uzasadniałaby wprowadzenie warunku pozostania przy dotychczasowym obwodzie tej Szkoły. Skarżąca uważa, że w ramach planowania nowej sieci szkół, ma więc prawo na nowo określić obwody dotychczasowych szkół tak, aby racjonalnie i korzystnie dla uczniów wykorzystać istniejące jednostki oświatowe, w tym włączyć do obwodu Szkoły Podstawowej w P. miejscowości znajdujące się bliżej tej szkoły, niż Szkoły Podstawowej w C. Dodała, że Kurator w swojej opinii nie zauważa jednego podstawowego faktu, iż zmiana obwodu Szkoły Podstawowej w P. spowoduje dla uczniów zamieszkujących miejscowości J., Ł., N., S. i W. zmianę polegającą na skróceniu czasu przejazdu do i ze szkoły, a droga będzie o 3 km krótsza. Zdaniem strony, proponowane nowe obwody szkół będą tym samym korzystne zarówno dla przekształconych szkół podstawowych, jak i uczniów. W konsekwencji jednostki oświatowe na terenie Gminy P. zostaną wykorzystane w możliwie najlepszy sposób. Kurator Oświaty w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed wydaniem spornej opinii dokonał szczegółowej analizy przesłanek formalnych i prawnych, dotyczących rozwiązań prawnych zaproponowanych w przedłożonej uchwale. W ocenie organu, planowane działania Rady Miejskiej w P., wynikające z uchwały Nr XVIII.132.2017, stanowią próbę obejścia trwającej jeszcze procedury likwidacyjnej ww. Szkoły Podstawowej w C. W ocenie organu, zawężenie obwodu tej szkoły do miejscowości C., w której obecnie zamieszkuje 25 jej uczniów, w konsekwencji doprowadzi do faktycznej likwidacji szkoły. Ponadto Kurator wskazał, że zaskarżona opinia została wydana w oparciu o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Zdaniem organu, w prowadzonym postępowaniu dochowano pełnej staranności w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, stając tym samym na straży praworządności. Uważa, że w toku postępowania uwzględniono zobowiązania wynikające z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej opinii Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] r., dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do wniosku, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne. Osią sporu w niniejszej sprawie jest dopuszczalność zmiany obwodu istniejącej szkoły podstawowej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. W ocenie o Kuratora Oświaty, zmiana obwodu Szkoły Podstawowej w C., dokonana uchwałą Rady Miejskiej w Pełczycach, z dnia 8 marca 2017 r., w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, została dokonana z naruszeniem art. 206 ust. 6 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Działanie Rady Gminy P. zostało również ocenione jako niezgodne z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dokonując oceny stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej opinii, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. wprowadzających ustawę Prawo oświatowe. Zgodnie z art. 206 ust. 1 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się: 1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; 3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej; 4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym: a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6, b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16; 5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6; 6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r. W art. 206 ust. 5 ustawy wprowadzającej ustawę Prawo oświatowe, na który powołał się organ w opinii, wskazano z kolei, że podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Natomiast zgodnie z przywołanym w opinii art. 206 ust. 6 tej ustawy, na podstawie uchwały, o której mowa w ust. 1, nie dokonuje się zakładania szkół, o których mowa w art. 18 ustawy - Prawo oświatowe, w tym szkół podstawowych o niepełnej strukturze organizacyjnej i szkół podstawowych filialnych, likwidacji i przekształceń szkół innych niż dokonywane na podstawie przepisów niniejszej ustawy. W ocenie Sądu, ten ostatni przepis ma w niniejszej sprawie decydujące znaczenie. Odwołuje się bowiem do celu nałożenia na gminy obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę Prawo oświatowe, a celem tym jest dostosowanie sieci istniejących szkół do nowej struktury organizacyjnej, w związku ze zmianą systemu oświaty i likwidacją szkół gimnazjalnych. Zgodnie z art. 206 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej, w uchwale należy określić plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę wraz z ich obwodami oraz plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do jednoznacznego, zdaniem Sądu wniosku, iż w podjętej na podstawie art. 206 ust. 1 ustawy wprowadzającej uchwale, w pierwszej kolejności należy określić stan istniejący w dacie podjęcia uchwały. A zatem oczywistym jest, że w tej części uchwały, która odnosi się wskazania prowadzonych przez gminę szkół podstawowych wraz z granicami ich obwodów wymienić należało te szkoły, które gmina prowadzi w dacie podjęcia uchwały wraz z granicami ich obwodów w dotychczasowym kształcie. Następnie, w oparciu o art. 206 ust. 2 pkt 3 i następne, ustawy wprowadzającej, należało w uchwale określić warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w szkoły podstawowe (pkt 3), bądź licea (pkt 5), jak również warunki włączenia dotychczas istniejących gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę (pkt 4), a także projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych (pkt 6). Jak wskazuje lektura załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Pełczycach z dnia 8 marca 2017 r., jako jedną z prowadzonych przez gminę P. szkół podstawowych wskazano Szkołę Podstawową im. [...] w C., z granicami obwodu szkoły na 2017/2018 r., ograniczonymi do miejscowości C. oraz granicami obwodu tej szkoły na rok szkolny 2018/2019, również ograniczonymi do wyłącznie do miejscowości C. W załączniku nr 3 do uchwały, stanowiącym projekt planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę P. od dnia 1 września 2019 r. przewidziano Szkołę Podstawową w C. z obwodem ograniczonym do miejscowości C. Jednocześnie z akt sprawy wynika jednoznacznie, że dotychczasowy obwód Szkoły Podstawowej w C. obejmował również inne miejscowości, których w tej części uchwały, pomimo nie budzącej wątpliwości treści art. 206 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, nie ujęto. Tym samym, w świetle przytoczonych wyżej regulacji, należało przyznać rację organowi, iż uchwałą dokonano niedopuszczalnego przekształcenia Szkoły Podstawowej w C., zmieniając dotychczasowe granice obwodu tej szkoły. Wykładnia art. 206 ust. 5 ustawy wprowadzającej prowadzi bowiem do wniosku, iż na podstawie przepisów tej ustawy dopuszczalne jest wprowadzenie w dotychczasowej organizacji szkół tylko takich zmian, które mają dostosować ich dotychczasową strukturę, do określonych przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.), warunków. Nie jest natomiast dopuszczalne, na co słusznie zwrócił Kurator Oświaty, dokonanie takich zmian w dotychczasowej strukturze szkół podstawowych, których wprowadzenie nie jest podyktowane koniecznością realizacji wytycznych ustawodawcy w związku z realizowaną zmianą systemu oświaty. Jak wynika z akt sprawy działanie to było niezgodne nie tylko ze wskazanym wyżej art. 206 ust. 5 ustawy wprowadzającej, ale naruszyło również art. 206 ust. 5 pkt 1 tej ustawy. Utworzono bowiem szkołę o niepełnej strukturze organizacyjnej, wyłączając miejscowości znajdujące się dotychczas w granicach obwodu Szkoły Podstawowej w C. i włączając je w granice do obwodu Szkoły Podstawowej w P. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ dokonał trafnej oceny podjętych przez Radę Miejską w P. działań w tym zakresie, jako niezwiązanych z celem ustawy wprowadzającej i zmierzających faktycznie do likwidacji Szkoły Podstawowej w C., jako placówki o niepełnej strukturze organizacyjnej. Jak słusznie zauważył organ opiniujący dla tego typu przekształceń szkół dotychczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 września 2001 r. o systemie oświaty, przewidują w art. 59 i następnych tryb likwidacji szkoły publicznej, z którego gmina P. – jak wynika z akt sprawy skorzystała, a postępowanie w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w C., do dnia podjęcia uchwały z dnia 8 marca 2017 r. nie zostało zakończone. W tych okolicznościach oczywistym winno być, że do czasu zakończenia postępowania w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w C. istnieje ona z obwodem, którego granice zostały określone uchwałą Rady Miejskiej w Pełczycach z dnia 26 kwietnia 2001 r., nr XXI/157/2001 i tak powinna zostać wykazana w uchwale z dnia 8 marca 2017 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 206 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy wprowadzającej, bowiem jak już wyżej wskazano, przepis ten nakazuje w pkt 1 i 2 określenie w uchwale dotychczas prowadzonych szkół podstawowych i gimnazjów wraz z granicami obwodów, przez co należy rozumieć wskazanie dotychczasowych granic obwodów tych placówek. Sąd nie podzielił zawartego w skardze poglądu, iż na podstawie art. 206 ust. 2 ustawy wprowadzającej, określając nową sieć szkół i dostosowując ją do nowego ustroju szkolnego, gmina ma prawo wskazać nowe granice obwodów, jeżeli zachodzi taka potrzeba, ponieważ dotychczasowe szkoły podstawowe przekształcają się w szkoły ośmioklasowe. Argumentacja ta mogłaby być, zdaniem Sądu, uznana za słuszną tylko w takiej sytuacji, gdyby okazało się, że na skutek włączenia dotychczas istniejącego gimnazjum w strukturę istniejącej szkoły podstawowej lub liceum/technikum, okazało się, że należy zmienić granice obwodu przekształconej w ten sposób szkoły. Jednak taka zmiana musiałaby wynikać z analizy dotychczasowych granic obwodów podlegających przekształceniu placówek i temu właśnie, w ocenie Sądu, miało służyć wskazanie dotychczas prowadzonych przez gminę szkół podstawowych, gimnazjalnych i ponadgimnazjalnych wraz z granicami ich obwodów. Granice obwodów szkół o różnych poziomach nauczania mogły się bowiem różnić, a w konsekwencji, w przypadku podjęcia decyzji o włączeniu gimnazjum w strukturę dotychczas istniejącej szkoły podstawowej/liceum/technikum, mogło implikować konieczność zmiany granic jej dotychczasowego obwodu. W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, bowiem jak wynika ze skargi powodem włączenia miejscowości pozostających dotychczas w granicach obwodu Szkoły Podstawowej w C. było skrócenie czasu dojazdu uczniów do placówki oraz racjonalniejsze wykorzystanie zasobów oświatowych na terenie gminy P. Uznając zatem, że zaskarżona opinia nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.