II SA/Sz 496/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej W. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po przeprowadzeniu, na wniosek P. K., postępowania administracyjnego Burmistrz D. decyzją z dnia [...] r., orzekł o wymeldowaniu W. S. z pobytu stałego z lokalu położonego w D. przy ul. [...]. Od tej decyzji odwołała się W. S. podnosząc, że [...] r. po powrocie z urlopu na [...], uniemożliwiono jej oraz jej córce i wnuczce wejście do domu w D., przy ul. [...], w którym zamieszkiwała nieprzerwanie od 10 lat. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2017 r., poz. 657 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. S. od ww. decyzji Burmistrza D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawy związane z zameldowaniem oraz wymeldowaniem z miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące reguluje ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Zgodnie z art. 35 tej ustawy organ gminy, na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu, wydaje decyzję o wymeldowaniu obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zdaniem organu, zameldowanie i wymeldowanie są jedynie aktami rejestracji danych dotyczących pobytu osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenie lokalu). Ewidencja ludności służy zaś zbieraniu informacji w zakresie danych w miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli legalności zamieszkiwania i pobytu. Posiadanie (lub brak) prawa do lokalu pozostaje bez wpływu na ocenę istnienia przesłanek do wymeldowania z pobytu stałego. Z treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności wynika, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca pobytu osoby zameldowanej bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się niezależnie od tego, czy osoba utraciła uprawnienia do przebywania w tym lokalu. Ustawodawca nie dookreślił przy tym charakteru zawartego w tym przepisie pojęcia "opuszczenia" miejsca stałego pobytu, nie precyzując, czy też winno ono mieć jakiś kwalifikowany charakter, co do przyczyny, sposobu, czy też czasu jego trwania. Mając na uwadze te rozważania stwierdzić należy, że do wymeldowania W. S. niezbędne jest ustalenie, że spełniła ona przesłankę opuszczenia przedmiotowego lokalu. Kontrolując zaskarżoną decyzję należy ustalić, czy występowanie tej przesłanki zostało udowodnione przez organ gminy. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt prowadzi do wniosku, że Burmistrz D. prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Dokonał on także właściwych ustaleń faktycznych i wydał prawidłową decyzję. W sprawie faktem jest, że W. S. nie mieszka pod adresem D. ul. [...]. Dowodem na to są zeznania W. S. z 9 listopada 2017 r., wniosek P. K. o wymeldowanie ww. osoby oraz protokół z oględzin przedmiotowego lokalu z 28 listopada 2017 r. W. S. oświadczyła do protokołu, że opuściła przedmiotowy lokal w [...] r. i że próbowała do niego powrócić w [...] r. lecz nie mogła tego zrobić ponieważ zostały zmienione zamki w drzwiach. Obecnie zamieszkuje w miejscu pracy, tj. w lokalu przy ul. [...] w D.. Nadto oświadczyła, że obecnie nie widzi możliwości powrotu do przedmiotowego lokalu ponieważ nie ma tam warunków do mieszkania. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Jeżeli zatem osoba zameldowana na pobyt stały została usunięta z lokalu nawet wbrew woli, czy też opuściła go w wyniku konfliktu rodzinnego, ale jednocześnie w innym lokalu faktycznie mieszka i koncentruje, w nim swoje sprawy życiowe, to w takiej sytuacji mamy do czynienia z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że jeżeli osoba, która twierdzi, że nie z własnej woli opuściła lokal, a nie podejmowała prawnych kroków w celu odzyskania posiadania tego lokalu i w jej sprawie nie toczy się przed sądami postępowanie o przywrócenie posiadania lokalu, ani postępowanie przed organami ścigania o utrudnianie jej zamieszkiwania w takim lokalu, to brak jest podstaw aby odmówić wymeldowania takiej osoby. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został także pogląd, że przesłanka opuszczenia lokalu zachodzi nawet wówczas gdy osoba opuściła lokal niedobrowolnie i jednocześnie utraciła zamiar powrotu do lokalu. W tak ustalonym stanie rzeczy uznać należy, że skoro W. S. opuściła lokal przy ul. [...] w D. z uwagi na podjętą decyzję w tym zakresie, lokal ten nie stanowi miejsca, w którym koncentrują się jej interesy życiowe, a nadto W. S. nie zamierza wracać do tego mieszkania, to spełnia przesłankę opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności uzasadniającą jej wymeldowanie. Z tego względu organ II instancji stwierdził, że prawidłowa jest decyzja organu gminy o wymeldowaniu W. S. z pobytu stałego z lokalu położonego w D. przy ul. [...]. W ocenie organu II instancji, dalsze utrzymywanie zameldowania W. w przedmiotowym lokalu sprawia, że nie jest realizowany cel jakiemu służy instytucja zameldowania. Takim celem jest tylko potwierdzenie faktu pobytu osoby w lokalu. W tym miejscu organ odwoławczy przypomina, że osoba, która przebywa w określonym lokalu z zamiarem stałego lub czasowego zamieszkiwania obowiązana jest zameldować się w takim lokalu na pobyt stały lub czasowy. Do zameldowania nie jest wymagana zgoda osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Przesłanką zameldowania jest jedynie fakt zamieszkiwania pod danym adresem. Powyższa decyzja w całości została zaskarżona przez W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazywanych przez skarżącą (tj. akt postępowania przed Sądem Rejonowym w M., I C [...], a także notatek sporządzonych przez Policję), przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organy wydające zaskarżone decyzje ustaliły stan faktyczny bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji jest wadliwe - nie wskazano bowiem jakie okoliczności uznano za udowodnione, jakie dowody uznano za wiarygodne, a jakim odmówiono mocy dowodowej. Jednocześnie nie uwzględniono wniosków dowodowych skarżącej W. S., tj. o przeprowadzenie dowodu z notatek z interwencji Policji pod adresem ul. [...] w D., a także akt sprawy sądowej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M., sygn. akt I C [...]. Organ dokonał subsumpcji stanu faktycznego wobec niepełnego materiału dowodowego, posługując się jedynie wnioskami dowodowymi zgłoszonymi przez P. K.. Powyższe stanowi zatem istotną wadę przeprowadzonego postępowania, która miała wpływ na treść wydanej decyzji. Ocenę organu II instancji jakoby dalsze utrzymywanie zameldowania W. S. w przedmiotowym lokalu sprawiało, że nie jest realizowany cel jakiemu służy instytucja zameldowania, należy uznać za bezpodstawną. Prawdą jest, iż odwołująca. W. S. nie zamieszkuje w domu przy ulicy [...], jednak nie ma to charakteru dobrowolnego, nie jest wynikiem jej woli. Dowodem takiego stanu rzeczy są nie tylko jej twierdzenia oraz twierdzenia jej córki zawarte w zeznaniach złożonych przed organem, ale również czynności faktyczne przez nią podejmowane - np. zgłoszenia na Policji dotyczące braku dostępu do mieszkania, czy też powództwo do Sądu o naruszenie posiadania. Potwierdzają to również zeznania świadków. W tym stanie rzeczy przyjęcie przez organ, iż opuszczenie lokalu przez odwołującą miało charakter "dobrowolny i trwały" jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. W chwili obecnej W. S. jest osobą bezdomną. Nocuje bądź u znajomych, bądź w miejscu pracy, tj. [...], co ma charakter tylko tymczasowy i oparte jest o dobrą wolę innych osób. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o dobrowolnym opuszczeniu miejsca zameldowania przez W. S.. Bez wątpienia wyjazd na coroczny urlop nie może zostać uznany za taką okoliczność - w poprzednich latach odwołująca również wyjeżdżała na urlop do swojej matki na [...] i nigdy nie zostało to uznane za opuszczenie miejsca zamieszkania, dlatego też zupełnie niezrozumiałym jest dlaczego wyjazd na urlop w [...] r., odbywający się w taki sam sposób jak dotychczas został uznany za dobrowolne i trwałe opuszczenie miejsca pobytu". Odwołująca została pozbawiona możliwości przebywania w miejscu pobytu wbrew swojej woli i tym samym w żadnej mierze nie można mówić o zamiarze opuszczenia przez nią dotychczasowego miejsca pobytu. W treści odwołania skarżąca wskazała bowiem, iż aktualnie przed Sądem Rejonowym w M. toczy się postępowanie z powództwa W. S. przeciwko pozwanym J. K. oraz P. K. o naruszenie posiadania, sygn. akt I C [...]. Natomiast z treści uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, iż W. S. nie podejmowała jakichkolwiek kroków prawnych w sprawie, zmierzających na przykład do wytoczenia powództwa. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził, że dowody, a także fakty wskazane przez strony w toku postępowania wyjaśniającego pozwalały uznać, że W. S. spełniła przesłankę opuszczenia miejsca stałego zameldowania, w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Należy przy tym zauważyć, że w momencie orzekania w sprawie skarżąca nie widziała możliwości, aby ponownie zamieszkać w tym lokalu. Pełnomocnik skarżącej wskazuje, że W. S. wystąpiła do sądu z pozwem o ochronę naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu, a z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że nie podejmowała ona jakichkolwiek kroków prawnych w sprawie, zmierzających na przykład do wytoczenia powództwa. Ten zarzut jest bezpodstawny. Organ II instancji w żaden sposób nie stwierdził, że W. S. nie podejmowała prawnych działań do odzyskania dostępu do przedmiotowego lokalu, lecz przywołał jedynie ugruntowane w tej mierze stanowisko sądów administracyjnych i podkreślił znaczenie dla sprawy faktu, że nie widziała ona możliwości ponownego zamieszkania w lokalu przy ul. [...] w D.. Fakt ten w ocenie organu II instancji zmienił konieczność ewentualnego weryfikowania działań jakie W. S. podejmowała, aby odzyskać dostęp do przedmiotowego lokalu. Organ podkreślił, że z treści skargi także nie wynika wyraźnie, by W. S. zamierzała ponownie zamieszkać w przedmiotowym lokalu, oraz że nadal traktuje ten lokal jako miejsce swojego pobytu stałego. Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że W. S. zamieszkiwała w lokalu przy ul. [...] w D. jako członek rodziny właściciela. Postępowanie przed Sądem Rejonowym w M. prowadzone pod sygnaturą I C [...] faktycznie jest postępowaniem o przywrócenie utraconego posiadania i toczy się przeciwko J. K. i P. K.. Postępowanie to zostało zawieszone w celu umożliwienia jego stronom zawarcia ugody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Podstawę prawną wymeldowania stanowi przepis art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2017 r., poz. 657 ze zm.) zgodnie z którym organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Stosownie zaś do treści art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Na pojęcie zamieszkiwania składają się więc dwa elementy, tj. faktyczne przebywanie i zamiar. Opuszczenie miejsca pobytu stałego cechować musi zatem zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 3169/00, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 1989 r., sygn. akt SA/Wr 789/88). Zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy rozumieć nie tylko wolę wewnętrzną, ale także wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne będzie ustalenie, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną pozostawania w danym lokalu. Pamiętać bowiem trzeba, że przez dobrowolność rozumie się nie tylko opuszczenie lokalu z własnej woli, tj. bez przymusu, ale także sytuację, w której, niezależnie od okoliczności opuszczenia lokalu, opuszczający lokal nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przywrócenia możliwości przebywania w lokalu. W ocenie sądu, przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustalenia faktycznego zamiaru opuszczenia przez skarżącą lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. Po pierwsze skarżąca opuściła w [...] r. ww. lokal wyjeżdżając na urlop i według jej słów, z zamiarem powrotu (skarżąca wyjeżdżała na urlop co roku i nie miała problemu z powrotem do lokalu). Organy nie wyjaśniły czy faktycznie w lokalu tym pozostały rzeczy skarżącej, poprzestając na sprzecznych oświadczeniach obu stron postępowania. Jednym z motywów wyjazdu skarżącej na urlop była okoliczność, że lokal ten został pozbawiony, przez obecnego właściciela, dostępu do mediów – wody, prądu, gazu. Po drugie, po powrocie z urlopu skarżąca nie mogła wejść do mieszkania, ponieważ zostały wymienione zamki w drzwiach. Obecnie w lokalu tym trwa remont kapitalny, co powoduje, w jej ocenie, brak możliwości zamieszkiwania. Skarżąca złożyła w sądzie wniosek o przywrócenie utraconego posiadania ww. lokalu i postępowanie w tym zakresie nadal trwa, co organ drugiej instancji całkowicie pominął uznając, że skarżąca opuściła lokal i nie stanowi obecnie on miejsca, w którym koncentrują się jej interesy życiowe. Organ całkowicie pominął przy tym wyjaśnienia skarżącej dotyczące obecnego miejsca jej pobytu – mieszka albo w świetlicy kościelnej, albo u znajomych. W opinii sądu, opuszczenie miejsca stałego pobytu ma miejsce wtedy, gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny - przez złożenie stosownego oświadczenia, ale także w sposób dorozumiany – przez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Zapewnienie o chęci zamieszkiwania w miejscu zameldowania nie może być sprzeczne z przejawami tej woli znajdującymi potwierdzenie w obiektywnych okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 644/13). Ponadto - co należy podkreślić - zameldowanie potwierdza istniejący stan faktyczny, a nie chęci, czy zamiar danego podmiotu na przyszłość. O opuszczeniu lokalu w znaczeniu wynikającym z art. 35 ustawy o ewidencji ludności może być mowa dopiero wówczas, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, że dany lokal przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Dlatego też, organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie zarówno zebrane dowody, jak i dokonana przez organy ich ocena, nie pozwalały przyjąć, że decyzje zostały wydane w oparciu o ustalenie prawdy obiektywnej. W konsekwencji, zdaniem sądu, organ przedwcześnie uznał, że ponad wszelką wątpliwość, strona skarżąca nie ma zamiaru i woli powrotu do lokalu przy ul. [...] w D.. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną uznając, że organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie dowodowe, a w tym ustalić jaki jest wynik postępowania sądowego w sprawie o przywrócenie utraconego posiadania, a następnie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego uwzględniając ocenę prawną sądu przedstawioną w niniejszym wyroku.