II SA/Sz 497/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Decyzją z dnia [...], Starosta [...] powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) orzekł o uznaniu J.G. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną jednocześnie odmawiając przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji J.G. spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 w/w ustawy, przypadających w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. J.G. złożył od tej decyzji odwołanie podnosząc, iż nie są mu znane przepisy, które regulują kwestie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W związku z tym wniósł o rozpatrzenie jego odwołania i udzielenie szczegółowych informacji na piśmie. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda wydał w dniu [...] którą, na mocy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej określanej skrótem "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie organowi I instancji. Argumentując treść podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda zauważył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne, całościowe rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Następnie stwierdził, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody, postępowanie prowadzone przez Starostę [...] obciążone jest błędami proceduralnymi, polegającymi na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Przytaczając treść w/w przepisu Wojewoda wskazał, że dopełnienie obowiązku należytego uzasadnienia decyzji nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji odmawia bezrobotnemu przyznania świadczeń wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (np. prawa do zasiłku dla bezrobotnych). W takim wypadku organ jest obowiązany szczegółowo wyjaśnić motywy jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Z tych względów Wojewoda uznał za zasadne orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście[...] do ponownego rozstrzygnięcia. J.G. zaskarżył opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podając jako uzasadnienie jej wniesienia to, że organ administracji odmówił mu przyznania świadczeń wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Rolą sądu administracyjnego jest przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem – w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Przy tym stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka okoliczność powodująca uwzględnienie skargi choć z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, lecz dostrzeżone przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stał się art. 138 § 2 k.p.a. (zd. pierwsze). Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przypomnieć należy, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy i gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania "w całości lub w znacznej części". Przyczyną uchylenia decyzji Starosty i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia stało się uznanie przez Wojewodę, że uzasadnienie decyzji I instancyjnej nie spełnia warunków przewidzianych przez art. 107 § 3 k.p.a. Według Sądu, z taką argumentacją zaskarżonej decyzji i rozumieniem roli organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie sposób się zgodzić. O ile rację ma Wojewoda dostrzegając niedostatki w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] r. o tyle sam brak przywołania treści przepisu prawa, wskazania wprost dowodów, które organ I instancji wziął pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i szerszego wyjaśnienia stronie przesłanek zajęcia stanowiska w sprawie nie może być uznany za wadę stanowiącą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Odwołanie się do braków uzasadnienia decyzji w kontekście szerszych rozważań organu ma istotniejsze znaczenia w sytuacji decyzji uznaniowych, nie zaś, tak jak w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, orzeczeń mających charakter decyzji związanych. Ponadto, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., dotyczy potrzeby poczynienia w postępowaniu określonych czynności dowodowych. Nie dotyczy zaś uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, przedstawienie i wyjaśnienie stronie treści przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia przez organ I instancji, skontrolowanie przez organ odwoławczy prawidłowości jego zastosowania w sprawie w kontekście zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w znacznej części. Słusznie zauważył we wstępie swoich rozważań Wojewoda , że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie. Kontrola ta nie ogranicza się jednak do kontroli decyzji organu I instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy posiada kompetencje do usunięcia naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji, jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem za chybione należy uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu organu I instancji. Takie stanowisko Wojewody jest niezgodne także z postanowieniami art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z obowiązującą także i na tym etapie postępowania zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Przy rozstrzyganiu uwzględnia on zarówno materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, jak i nowe okoliczności faktyczne, które pominął organ I instancji i te, które uległy zmianie po wydaniu decyzji. Tylko w sytuacji, gdy ocena tak zebranego materiału dowodowego doprowadzi organ odwoławczy do wniosku, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie zebrano wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w stopniu niezbędnym dla rozstrzygnięcia może uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku jest obowiązany podjąć rozstrzygnięcie kończące postępowania w sprawie. W świetle wskazanej przez Wojewodę przesłanki wydania zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie to Sąd uznał za naruszające art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda weźmie pod uwagę przedstawione wyżej uwagi Sądu i ustali we własnym zakresie, czy w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz przytoczonej przez Starostę [...] podstawy prawnej powołanej w podstawie prawnej i uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zasadne było orzeczenie o odmowie przyznania J.G. zasiłku dla bezrobotnych, jednocześnie wyjaśniając stronie, zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu zasady przyznawania tego świadczenia. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 w/w ustawy.