II SA/Sz 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. T. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] ., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 193 ust. 1 pkt 1, art. 194 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), uchwały Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim nr XXX/400/13 z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu udzielenia ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 24 czerwca 2013 r., poz. 2452), art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. T. od decyzji Starosty z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] r. Starosta odmówił A. T. prawa do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka - syna W. B. (ur. [...] r.) w pieczy zastępczej. Organ I instancji wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. – sygn. akt [...] małoletni W. B. został umieszczony w rodzinie zastępczej. W dniu 19 listopada 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w celu ustalenia odpłatności na pokrycie kosztów utrzymania dziecka W. B. w wysokości przyznanych świadczeń rodzinie zastępczej. W toku postępowania Starosta ustalił, że A. T. mieszka i pracuje za granicą, gospodaruje wspólnie z partnerką i uzyskuje dochody z prowadzonej działalności gospodarczej na terenie Niemiec. W [...] r. dochód A. T. wyniósł [...] Euro, co jest równoznaczne z kwotą [...] zł, na osobę w rodzinie – [...] zł, a zatem dochód ten przekroczył wskazaną w uchwale Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim nr XXX/400/13 kwotę 150% kryterium dochodowego (684,00 zł), uprawniającą do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej. A. T. , reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wnioskując o jej uchylenie w całości i orzeczenie o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej, ewentualnie o zawieszenie postępowania administracyjnego w związku z tym, że pojawiło się zagadnienie wstępne. A. T. wskazał, że nigdy nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 19 listopada 2013 r., które skierowane zostało na adres , podczas gdy adres jego zamieszkania jest w N. Ponadto podał, że nie miał wiedzy o toczącym się przed Sądem Rejonowym postępowaniu w sprawie umieszczenia jego syna w rodzinie zastępczej oraz o zapadłym w tej sprawie postanowieniu. Z uwagi na to, że w chwili obecnej wystąpił z żądaniem ustalenia miejsca pobytu syna przy ojcu, dopiero prawomocne zakończenie powyższego postępowania pozwoli organom administracyjnym na rozpatrzenie sprawy i wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej. Jednocześnie złożył wniosek, aby organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego o nadesłanie akt sprawy, aby by mógł wykazać brak wiedzy o toczącym się postępowaniu w sprawie jego syna W. B. Organ odwoławczy, w motywach wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia podniósł, że korespondencja w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinnej formie pieczy zastępczej skierowana została na adres A. T. uzyskany z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) MSW, gdzie jako adres pobytu stałego strony wskazany został K., [...]. Kolegium nie podzieliło argumentu odwołującego się, że nie miał on wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem w dniu 5 grudnia 2013 r. wypełnił wniosek o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz oświadczenie dotyczące swojej sytuacji majątkowej i mieszkaniowej. Ponadto, w dniu 9 grudnia 2013 r. skierowane zostało do niego pismo zawiadamiające o uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). O odebraniu powyższego pisma w dniu 28 grudnia 2013 r. A. T. powiadomił organ I instancji osobiście (notatka pracownika z dnia [...] r.). Kolegium wskazało dalej, że A. T. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerką – I. C. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w listopadzie 2013 r. jego dochód wyniósł [...] Euro. Stosownie natomiast do treści art. 8 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej. Kurs ten w dniu [...] r. wyniósł [...] zł, zatem dochód w listopadzie wyniósł [...] zł, co na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...] zł. Kwota ta przekraczała zatem 150% kryterium dochodowego osoby na osobę w rodzinie (684,00 zł). Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie jest władny weryfikować zasadności postanowienia sądu cywilnego rodzinnego, na mocy którego małoletni W. B. umieszczony został w rodzinie zastępczej (a nie oddany pod opiekę ojca). Rzeczą organu I instancji w postępowaniu z wniosku o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej było (poza formalnym ustaleniem, że dziecko znajduje się w pieczy zastępczej) skontrolowanie wystąpienia w sprawie przesłanek określonych uchwałą Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim, wydaną w oparciu o art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W postępowaniu o ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie wywołane wnioskiem o ustalenie miejsca pobytu małoletniego W. B. przy ojcu, albowiem syn strony przebywa w rodzinie zastępczej, której państwo wypłaca z tego tytułu stosowne świadczenie, a to z kolei rodzi ustawowy obowiązek ponoszenia przez rodziców dziecka opłaty za jego pobyt w tej rodzinie i to bez względu na toczące się postępowania cywilne mające na celu wzruszenie orzeczenia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. A. T., reprezentowany przez pełnomocnika, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W skardze decyzji Kolegium zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miały wpływ na treść decyzji, tj.: - art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego, w tym okoliczności, że skarżący na stałe mieszkający i prowadzący działalność gospodarczą w Niemczech nie był świadomy tego, że wobec jego syna W. B. toczyło się postępowanie opiekuńcze oraz, że został on umieszczony w rodzinie zastępczej; - art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiające się zwłaszcza w tym, że decyzja w sprawie odmowy ustalenia opłaty za pobyt małoletniego W. B. w rodzinie zastępczej została wydana dopiero po około półtorarocznym pobycie dziecka w rodzinie zastępczej przy całkowitej nieświadomości skarżącego (biologicznego ojca) o sytuacji dziecka; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z § 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uchwały nr XXX/400/13 Rady Powiatu w Stargardzie Szczecińskim z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i art. 8 ust. 3 i ust. 13 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., nr 182) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie spełnia wymagań do odstąpienia od ustalenia opłaty pobytu dziecka W. B. w rodzinie zastępczej, podczas gdy koszty utrzymania skarżącego w N. są nieporównywalnie wyższe niż koszty utrzymania w Polsce, a zatem "kryterium dochodowe na osobę w rodzinę" powinno być odniesione do warunków bytowych kraju, w którym przebywa osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty za dziecko umieszczone w pieczy zastępczej. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu uzupełniającego w postaci orzeczenia Sądu Rejonowego, Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich, z dnia [...] r., sygn. akt [...] na okoliczność braku podstaw przebywania małoletniego W. B. w rodzinie zastępczej i aktualnego pobytu chłopca u swojego biologicznego ojca – A. T., a co za tym idzie braku podstaw do ustalania opłaty z tytułu przebywania dziecka w rodzinie zastępczej. A. T. wyjaśnił, że nie miał wiedzy ani o toczącym się przed Sądem Rejonowym postępowaniu, ani o zapadłym w tej sprawie postanowieniu, gdyż faktycznie nie zamieszkuje w Krakowie, tj. pod adresem widniejącym w ewidencji PESEL. Do dnia 5 grudnia 2013 r., czyli do dnia wypełnienia wniosku o odstąpieniu od ustalenia opłaty i złożenia oświadczenia o sytuacji majątkowej, nie miał wiedzy również o postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty za pobyt syna W. w rodzinie zastępczej. Dotychczasowe kontakty z matką chłopca – M. B., nie wskazywały na to, że z nią, czy z W. dzieje się coś niepokojącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrócenie się przez Sąd do PCRP o udzielenie informacji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i prawomocnego zakończenia tej sprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z tej informacji. Ponadto, pełnomocnik skarżącego przedłożył kserokopię decyzji Starosty z dnia 12 maja 2014 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka W. B. umieszczonego w pieczy zastępczej w okresie od [...] r. Według wiedzy pełnomocnika decyzja ta jest ostateczna. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadzić dowód z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...] (k-8 akt sądowych) oraz odmówić przeprowadzenia dowodu określonego we wniosku pełnomocnika złożonego na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, które nie zostały przez skarżącego podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej uchylenie. Na wstępie przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej A. T. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W. B. w pieczy zastępczej stanowiły między innymi przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (na dzień orzekania przez Kolegium - Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rodziny". Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Z kolei, stosownie do treści art. 194 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...] małoletni W. B. umieszczony został w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. organ I instancji zawiadomił ojca dziecka – A. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt syna w rodzinnej formie pieczy zastępczej. Powyższa korespondencja przesłana została na adres A. T. uzyskany przez organ z Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) MSW, gdzie jako adres pobytu stałego strony wskazany został[...] . Następnie pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. oraz z dnia 9 grudnia 2013 r. organ I instancji zawiadomił stronę o uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). Powyższe zawiadomienia przesłane zostały odpowiednio na adres w K. oraz w B. Kontrolując legalność decyzji organu odwoławczego należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, jak i w orzecznictwie, do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu drugiej instancji jest bowiem ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i argumenty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Należy zwrócić uwagę na to, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a nadto prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Podkreślić również trzeba, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od powyższej zasady organy mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniach pomocniczych, prowadzonych w trybie art. 106 K.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie sprostał przedstawionym wyżej wymogom. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz o możliwości przedłożenia dowodów. W konsekwencji organ odwoławczy wydając decyzję w dniu 7 kwietnia 2014 r. nie miał wiedzy o okolicznościach mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Mianowicie o tym, że postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r., sygn. akt [...] rozwiązano rodzinę zastępczą ustanowioną dla małoletniego W. B. i ustalono miejsce pobytu dziecka przy ojcu. Z zestawienia dat wynika zatem, że w chwili orzekania przez Kolegium nie istniał już przedmiot sprawy. Tym samym organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję, opierając się na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wobec naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 i art. 15 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Ze względu na wskazane wyżej uchybienia procesowe, należy wyjaśnić, że Sąd za zbędne uznał odnoszenie się do zarzutów skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej przez Sąd. Organ powinien wziąć również pod uwagę fakt, że Starosta decyzją z dnia [...] r., znak: [...] umorzył w stosunku do skarżącego postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka W. B. umieszczonego w pieczy zastępczej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.