II SA/Sz 499/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorza Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę U z a s a d n i e n i e: Skarżąca J. L. wnioskiem z dnia "[...]" wystąpiła o wypłatę zaległych świadczeń rodzinnych tj.: zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego do dnia "[...]" We wniosku podniosła, że Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia "[...]" – syg. akt "[...]", zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" w ten sposób, że zaliczył małoletniego K. L. ur. "[...]" do osób niepełnosprawnych na okres do dnia "[...]". i ustalił, że małoletni K. L. wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby przewyższającej zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w tym wieku w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" odmówił J. L. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na rzecz K. L.. Uzasadniając decyzję, organ wskazał, że z treści wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]" nie wynika, że wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty wskazanej we wniosku. Organ wyjaśnił, że nie może wypłacić należności za okres przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. przed dniem 1 maja 2004 r. i w związku z powyższym orzekł o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń do dnia 1 maja 2004 r. J. L. od tej decyzji wniosła odwołanie w którym podniosła, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia "[...]" zmieniono błędne orzeczenia zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności jej syna K. L., u którego rozpoznano tzw. zespół "[...]". Zdaniem skarżącej wniosek o przyznanie należnych świadczeń mogła złożyć od września 2003r., czyli od miesiąca, w którym Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wydał nieprawidłowe orzeczenie. W ocenie strony, gdyby w dniu 23 września 2003r. Zespół orzekł prawidłowo, to od tego miesiąca mogłaby złożyć wniosek o przyznanie świadczenia. Odwołująca się wskazała także, że istnieje spór pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej a Wydziałem Zdrowia i Polityki Społecznej Urzędu Miejskiego odnośnie tego, który z tych organów jest właściwy do wypłaty świadczeń należnych jej do dnia 1 maja 2004r. W związku z powyższym domagała się rozstrzygnięcia tego sporu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. J. L. podniosła też, że od urodzenia syna K. w "[...]" nigdzie nie była zatrudniona, ponieważ sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. W Powiatowym Urzędzie Pracy zarejestrowała się po raz pierwszy w 2001r. na żądanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, który od rejestracji uzależniał wypłatę świadczeń dla jej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji rozstrzygając ponownie sprawę w zakresie okresu, za który przysługują stronie świadczenia rodzinne związane z niepełnosprawnością K. L., naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Kolegium podniosło, że decyzje o przyznaniu świadczeń tj. decyzja z dnia"[...]" na mocy której organ przyznał stronie od dnia 1 maja 2005 r. dodatek do zasiłku z tytułu kształcenia dziecka niepełnosprawnego), decyzja z dnia "[...]" (dotycząca przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności) oraz decyzja z dnia "[...]" przyznająca świadczenie pielęgnacyjne) stały się ostateczne, a zatem organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]" odmawiając przyznania świadczeń od dnia "[...]" naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Po wniesieniu przez J. L. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 roku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji Kolegium odmówiło skarżącej prawa do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosków z dnia 1 września 2005r. o wypłatę zaległych świadczeń. Zdaniem Sądu przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, umożliwiająca uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła i stąd też, organ odwoławczy po dokonaniu oceny materiału dowodowego oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa procesowego i materialnego, powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Sąd podniósł, że skarżąca J. L. po wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]". o zmianie orzeczenia o niepełnosprawności syna K. L., domagała się należnych świadczeń do dnia 1 maja 2004 r. czemu dała wyraz we wniosku z dnia 1 września 2005 r., natomiast w drugim wniosku, także złożonym w dniu 1 września 2005 r., domagała się przyznania świadczeń za okres od 1 maja 2004 r. do dnia 1 maja 2005 r. Natomiast organ pierwszej instancji w decyzji z dnia "[...]" rozpoznał wniosek dotyczący okresu do dnia 1 maja 2004 roku, a nie odniósł się do wniosku skarżącej dotyczącego przyznania świadczeń rodzinnych od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 1 maja 2005 roku. Organ drugiej instancji uznał, że świadczenia za okres od dnia 1 maja 2004 r. do 1 maja 2005 roku, o których przyznanie wnosiła skarżąca, zostały rozpatrzone w postępowaniu, w którym wydano decyzje ostateczne z dnia "[...]", a zatem wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek stanowiłoby naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych, skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji, co uzasadnia uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, treść wniosków skarżącej świadczyła o tym, że J. L. domagała się merytorycznego rozpatrzenia przez organy orzekające kwestii przyznania jej zaległych świadczeń. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, umorzenie postępowania pierwszej instancji ze względu na zarzut naruszenia przez ten organ art. 16 § 1 Kpa, było nieuzasadnione. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.L. Prezydent Miasta decyzją nr "[...]", na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 107 ze zm.), art. 5, art. 8, art. 16, art. 17, art. 27 ust. 2, art. 48 oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992), odmówił J.L. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko K. L. za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych jak i po dniu wejścia w życie ustawy tj. od dnia 1 maja 2004r. do dnia 1 maja 2005r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy tok sprawy i wskazał, że warunkiem wypłaty świadczenia rodzinnego jest złożenie stosownego wniosku, co jest wyłącznym uprawnieniem strony. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – postępowanie w sprawach o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, zasiłku pielęgnacyjnego, świadczenia pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie stosownego wniosku. Wypłata wnioskowanych świadczeń następuje na podstawie złożonego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami począwszy od miesiąca, w którym wniosek złożono. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo to ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że skoro wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony 27 maja 2005r. to zasiłek mógł zostać przyznany od miesiąca złożenia wniosku. Nie ma natomiast podstaw prawnych na gruncie ustawy do wypłaty świadczeń za okres sprzed złożenia wniosku. J. L. pismem z dnia "[...]" złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w uzasadnieniu wskazała, że "merytoryczne uzasadnienie znajduje się w aktach sprawy, która była już raz rozpatrywana (...)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji podniosło, że z wniosków skarżącej z dnia 1 września 2005r. wynika, iż domaga się przyznania zaległych świadczeń za okres do dnia 1 maja 2004r. oraz od dnia 1 maja 2004r. do 1 maja 2005r. Żądanie to uzasadnia faktem błędnych orzeczeń Komisji w sprawie niepełnosprawności dziecka. Odnosząc się do żądania skierowanego do Prezydenta Miasta o przyznanie i wypłatę świadczeń : dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2004r. Kolegium wyjaśniło, że Prezydent Miasta jest organem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji i wypłaty świadczeń rodzinnych od dnia 1 maja 2004r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przed tą datą ówczesny zasiłek stały – obecnie świadczenie pielęgnacyjne – był przyznawany i wypłacany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie na mocy nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 ze zm.). Zasiłek pielęgnacyjny przed dniem 1 maja 2004r. był realizowany i wypłacany w zależności m.in. od sytuacji zawodowej wnioskodawcy m.in. przez pracodawcę, powiatowe urzędy pracy czy ZUS na podstawie ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Natomiast poprzednio obowiązujące ustawy nie przewidywały dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia – został on wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego organ stwierdził, że Prezydent Miasta, nie ma podstaw prawnych do przyznania J. L. żądanych świadczeń w okresie do dnia 1 maja 2004 r. Odnosząc się do wypłaty świadczeń za okres od dnia 1 maja 2004r. do dnia 1 maja 2005 r., organ wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 24 ust. 2 cyt. ustawy i wskazało, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż organ realizujący zadania z zakresu świadczeń rodzinnych nie ma możliwości przyznania tych świadczeń za okres sprzed miesiąca, w którym złożono udokumentowany wniosek, a więc w sytuacji rozpatrywanej sprawy za okres sprzed 1 maja 2005r. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do tego, by przyznać J. L. "zaległych świadczeń" tj. za okres do dnia 1 maja 2004r. oraz od 1 maja 2004r. do 1 maja 2005r. Nie ma przy tym znaczenie w sprawie ustalona data niepełnosprawności dziecka. J. L. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że urzędników państwowych obowiązują nie tylko przepisy przedmiotowej ustawy, ale całe prawo zapisane w Konstytucji, Kodeksie karnym i Kodeksie cywilnym. Konstytucja w art. 2 nakłada na każdego urzędnika obowiązek postępowania urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości. Przepis art. 5 k.c. – sprzeniewierzenie się zasadom współżycia społecznego definiuje jako nadużycie prawa w związku z uporczywym uchylaniem się urzędników od wypłacenia należnych świadczeń. Skarżąca wniosła o wydanie sądowego nakazu zapłaty z odsetkami i klauzulą natychmiastowej wykonalności. Jeśli Sąd takiego nakazu nie wyda, skarżąca uzna to wrogą, antyspołeczną i antypaństwową postawę sędziów i będzie zmuszona złożyć wniosek o ukaranie w sądzie dyscyplinarnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarżąca złożyła wniosek o sporządzenie uzasadnienia w terminie określonym w art. 141 § 2 P.p.s.a. Termin rozprawy w niniejszej sprawie był wyznaczony na dzień 22 listopada 2007r. Na rozprawę w dniu 22 listopada 2007r. skarżąca nie stawiła się (stawiennictwo nie było ,obowiązkowe) a Sąd odroczył ogłoszenie wyroku na dzień 05 grudnia 2007r. W dniu 28 listopada 2007r. skarżąca złożyła wniosek o sporządzenie i doręczenie wyroku z uzasadnieniem, zatem wniosek złożyła na 7 dni przed ogłoszeniem wyroku, a więc co do zasady wynikającej z art. 141 § 2 P.p.s.a. przedwcześnie. Zasada ta musi doznać jednak ograniczeniu w takiej sytuacji faktycznej jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Skoro bowiem Sąd przed dniem ogłoszenia wyroku nie odrzucił wniosku jako złożonego przedwcześnie to wniosek ten jako nieodrzucony i rozpatrywany po ogłoszeniu wyroku jest skuteczny. Powyższy tok rozumowania Sąd oparł na poglądzie prezentowanym w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Jan Paweł Tarno (Wyd. Praw. Lexis Nexis W-wa 2006r. str. 305). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Z uwagi na wniosek skarżącej o wydanie "sądowego nakazu zapłaty" wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Dlatego wnioskowane przez stronę "wydanie sądowego nakazu zapłaty" nie mieści się w kompetencji Sądu administracyjnego. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające zgodnie z wytycznymi Sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 28 listopada 2006r. w sprawie II SA/Sz 193/06, rozpoznały wnioski skarżącej z dnia 1 września 2005r. o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku do zasiłku rodzinnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego za okres do dnia 1 maja 2004r. oraz za okres od dnia 1 maja 2004r. do dnia 1 maja 2005r. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism skarżącej z dnia 31 lipca 2005r. (k. 26), z dnia 1 września 2005r. (k-34) i z dnia 6 października 2005r. (k. 43) wynika, że strona domaga się zaległych świadczeń z uwagi na błędne orzeczenie Komisji d/s orzekania o niepełnosprawności. Skarżąca bowiem w 2003r. zwróciła się o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna, zaś pozytywne orzeczenie uzyskała 25 maja 2005r. na skutek wyroku Sądu Rejonowego z dnia "[...]", który zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" w ten sposób, że zaliczył mał. K. L. do osób niepełnosprawnych do dnia 26 kwietnia 2006r. Skarżąca nie przeczy, że pierwszy wniosek o przyznanie świadczeń złożyła w dniu 27 maja 2005r. i wnioskowane świadczenia tj. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, oraz świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, otrzymała od dnia 1 maja 2005r. do 31 sierpnia 2005r. Powyższe świadczenia zostały przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Trafnie zatem uznały organy orzekające w sprawie, że z treści przytoczonego przepisu art. 24 ust. 2 jednoznacznie wynika, że organ realizujący zadania z zakresu świadczeń rodzinnych nie ma możliwości przyznania świadczeń rodzinnych za okres sprzed miesiąca w którym złożony został kompletny wniosek. W stanie prawnym obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej o wypłacenie "zaległych" świadczeń. W powyższej konkluzji nie czyni wyłomu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r., sygn.akt P 28/07. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprawdzie niezgodność z Konstytucją art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, lecz wyłącznie w zakresie dotyczącym: wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Natomiast w rozpatrywanej sprawie taki stan faktyczny nie zaistniał. Chybiony jest również stawiany skargą zarzut naruszenia przez organy orzekające Konstytucji RP. Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" - nie stanowi bezpośredniej podstawy prawnej rozstrzygania spraw z zakresu świadczeń rodzinnych. Stosownie do art. 7 Konstytucji – organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem zasady przyznawania świadczeń uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, to przepisy te stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia indywidualnych spraw w przedmiotach nimi uregulowanych. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.