II SA/Sz 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Powiatu w Wałczu z dnia 31 października 2017 r. nr XXVIII/182/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Okręgowy w K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Powiatu w Wałczu z dnia 31 października 2017 roku nr XXVIII/182/2017 w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 1 grudnia 2017 r. poz. 4960). Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 7 i 94 Konstytucji RP i przepisu art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.r.d.", polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w wymienionym przepisie, w tym nieuwzględnieniu materialnoprawnego kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i w efekcie ustaleniu w sposób arbitralny stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo iż rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat W. na podstawie umów zawartych z firmą zewnętrzną są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w uchwale. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę Prokurator podniósł, że rada powiatu ustala corocznie w drodze uchwały wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu. Organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym powinien kierować się przesłankami materialnoprawnymi: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie strona skarżąca wskazała, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu. W tej sytuacji inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób realizowania przez Powiat upoważnienia ustawowego w ramach wykonywanej kompetencji prawodawczej. Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy). Zdaniem strony skarżącej Rada Powiatu w W. przy uchwalaniu zaskarżonego aktu nie wzięła pod uwagę znacznie niższych (rzeczywistych) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat. W dalszej części uzasadnienia Prokurator zwrócił uwagę, że Zarząd Powiatu [...] zawarł, w dniu 28 czerwca 2018 roku z podmiotem zewnętrznym prowadzącym działalność gospodarczą, umowę o świadczenie usług usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi nr [...] (umowę zawarto w czasie obowiązywania uchwały). Strony w § 6 umowy ustaliły, że wykonawca za czynności objęte umową będzie pobierał następujące opłaty: - za rower lub motorower - [...] zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usuniecie pojazdu ustalono na 113 zł; - za motocykl - [...] zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usunięcie pojazdu ustalono na 223 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usunięcie pojazdu ustalono na 486 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t. - [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usunięcie pojazdu ustalono na [...] zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usunięcie pojazdu ustalono na 857 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usunięcie pojazdu ustalono na [...] zł; - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za usunięcie pojazdu ustalono na 1.537 zł. Strona skarżąca podkreśliła, że są to zatem maksymalne stawki opłat, takie jak wskazane w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Dodatkowo podniesiono, że wskazana umowa z 28 czerwca 2018 r. proponuje niższe stawki za przechowywanie pojazdów na parkingu aniżeli te wskazane w § 1 uchwały, bowiem: - za rower lub motorower – [...] zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 20 zł; - za motocykl – [...] zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 27 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 40 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t. – [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 52 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 75 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 136 zł; - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne – [...] zł, w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na 200 zł. Są to zatem maksymalne stawki opłat, takie jak wskazane w powołanym wyżej obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Powyższe wskazuje, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie odrębnie zawartej z tą firmą umowy. W rezultacie nie uwzględniono kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że stosownie do art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym - rada powiatu przy podejmowaniu uchwały w sprawie wysokości opłat miała obowiązek uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Jednocześnie organ wymienił poszczególne elementy tych kosztów w tym koszt holowania oraz parkowania. Wyjaśnił, że część środków uzyskanych z tytułu usunięcia i parkowania pojazdów przeznacza się na pokrycie właśnie tych kosztów. W wielu przypadkach powiat realizujący przedmiotowe zadanie nie może odzyskać poniesionych kosztów, a w rezultacie faktycznie odzyskiwane środki nie pokrywają kosztów realizacji tego zadania. Podkreślił, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ uwzględnił przesłanki wskazane w ustawie, czyli koszty usuwania i przechowywania pojazdów, które zostały określone w umowie z podmiotem zewnętrznym, a stanowią one dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek. Ponadto uwzględnił konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów oraz ich przechowywaniem. Końcowo organ zwrócił uwagę, że stawki uchwalone nie przekraczają stawek maksymalnych. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która ustalając je wzięła pod uwagę znajomość specyfiki rynku lokalnego, w tym przebiegające przez powiat drogi krajowe, liczbę pojazdów usuniętych w latach poprzednich, liczbę pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. j.t.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, której materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 u.p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. W myśl ust. 5c art. 130a u.p.r.d. pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zgodnie z ust. 2a od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Inaczej rzecz ujmując rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Stawki maksymalne opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Jak wynika z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie jest konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości ogólnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 u.p.r.d jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył tym samym możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to zatem, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, poprzez oparcie się na kryteriach nieprzewidzianych ustawowo. Sąd zwrócił uwagę, że będąca przedmiotem kontroli uchwała nie zawiera uzasadnienia. Zasada prawidłowej i rzetelnej legislacji wyprowadzona z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby nałożenie na obywatela określonego obowiązku w akcie prawa miejscowego i w sytuacji, gdy ustawodawca w upoważnieniu do wydania aktu pozostawia organowi margines swobody – zawierało stosowne uzasadnienie odwołujące się do kryteriów ustawowych formułujących upoważnienie. Z uzasadnienia uchwały powinny wynikać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Brak formalnego umotywowania zaskarżonej uchwały, uzasadnia postawienie uchwale zarzutu arbitralności w momencie jej podejmowania tj. niemożności sprawdzenia, czy została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, w tym przypadku wynikającego z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Brak uzasadnienia aktu świadczy ponadto o nieuwzględnieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), tj. § 141 w związku z § 131 ust. 1. Zgodnie z tymi normami, do projektu aktu prawa miejscowego należy przedłożyć uzasadnienie. Zdaniem Sądu, jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawia prawodawcy lokalnemu granicę swobody regulacyjnej, jak ma to miejsce w przypadku upoważnienia ustawowego z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Motywy podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawione w odpowiedzi na skargę powyższego uchybienia nie eliminują. Zrealizowanie zasady dobrej legislacji wymaga, aby motywy podjęcia uchwały (kierowanej jako akt prawa miejscowego do odbiorcy generalnego i abstrakcyjnego) były znane w momencie jej przyjmowania, a nie były ujawniane dopiero jako odpowiedź na zarzuty naruszenia prawa. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do uwzględnia przy ustalaniu stawek na maksymalnym, przewidzianym przez prawodawcę poziomie, kosztów realizacji zadania nie mogły zatem zostać uwzględnione. Przyznać należy, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także ciągłość usług z drugiej. Jednakże kalkulacja kosztów w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Brak uzasadnienia uchwały prowadzi do wniosku, że ustalenie stawek nie zostało poprzedzone szczegółową kalkulacją, w tym nie wzięto pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu wałeckiego. Wobec powyższego Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora odnoszącym się do istotnego naruszenia prawa art. 130a ust. 6 u.p.r.d. – w zakresie w jakim dotyczy nieuwzględnienia przez organ uchwałodawczy rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, w sytuacji gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów przez powiat na podstawie umów zawartych z firmą zewnętrzną są znacząco niższe, aniżeli stawki określone w uchwale. Naruszenie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.