II SA/Sz 50/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Małgorzata Płocharska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...], II. u c h y l a decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...], III. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...], IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust.4 pkt 4 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 104 Kpa - orzekł o utracie przez M.N. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. Z uzasadnienia wynika, że powodem takiego orzeczenia w decyzji było ustalenie, że bezrobotny nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 5 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. M.N. w odwołaniu wniósł o "sprostowanie tej decyzji" co do podstawy prawnej i uzasadnienia. Wyjaśnił, ze [...] w P.U.P. złożył pismo zawierające wniosek o wydanie zaświadczenia oraz wniosek o skreślenie z ewidencji z dniem [...] r. ponieważ z tym dniem rozpocznie działalność gospodarczą. Organ I instancji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 132 Kpa uchylił wyżej opisaną decyzję własną i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001). W uzasadnieniu Prezydent wskazał miedzy innymi, że M.N. podanie o wydanie zaświadczenia i o wyrejestrowanie z dniem [...]r. złożył w dniu [...] r. oraz że nie zgłosił się w organie, w wyznaczonym terminie, ponieważ od dnia [...]r. podjął pozarolniczą działalność gospodarczą o czym nie powiadomił P.U.P. W odwołaniu od tej z kolei decyzji M.N. domagał się jej uchylenia i wydania prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia, a także wyłączenia od postępowania odwoławczego Kierownika Działu Świadczeń, który wydał tę decyzję i powołania komisji do oceny kwalifikacji zawodowych pracowników organu I instancji oraz zwrotu wskazanych w odwołaniu kosztów poniesionych wskutek niekompetencji urzędników organu I instancji. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] r. - uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że orzeczenie organu I instancji o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. z powodu podjęcia pozarolniczej działalności jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Nie podzielił natomiast ustaleń faktycznych organu I instancji w zakresie kwestionowanym w odwołaniu i wskazał, że M.N. powiadomił Urząd Pracy już w dniu [...] r. o podjęciu działalności gospodarczej z dniem [...] r. M.N. zaskarżył powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o zasądzenie od Wojewody kwoty [...] zł. z tytułu kosztów jakie poniósł skarżący wskutek błędów pracowników organu I instancji i zarzucił, że organ odwoławczy wprawdzie prawidłowo uchylił wadliwą decyzję organu I instancji, ale "zapomniał" o żądaniu zwrotu kosztów zawartym w odwołaniu. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, a co do zarzutu pominięcia żądania zwrotu kosztów wyjaśnił, powołując się na art. 262 § 1 Kpa, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W dniu [...] r. organ I instancji decyzją Nr [...] orzekł o utracie przez M.N. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę stwierdził, że skarga nie dotyczy sporu o utratę statusu osoby bezrobotnej, a zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu administracyjnym na skutek "złej wiary, nieudolnego, nierzetelnego prowadzenia postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnej", których domaga się "w celu prewencyjnym ażeby urzędnicy PUP w [...] nie wydawali decyzji administracyjnych w/g własnego widzimisię." Wskazał ponadto, że "Powiatowy Urząd Pracy w [...] wydawał 3-krotnie tę sama decyzję, a w każdej z nich celowo żeby wyjść na swoje, swoiste swoje, popełniał przekłamania natury merytorycznej." W dniu [...]r. do Sądu wpłynął ponadto wniosek Z.N. (ojca skarżącego), którego M. N. ustanowił swym pełnomocnikiem (pełnomocnictwo k.12) o "przyznanie kosztów procesowych jak dla osoby nie będącej adwokatem lub radcą prawnym". Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie, wobec zawartego w skardze wniosku, niezbędne jest wyjaśnienie skarżącemu, że sąd administracyjny, nie zastępuje właściwych w sprawie organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw należących do ich właściwości, a zatem nie przyznaje praw, nie nakłada obowiązków nie zasadza roszczeń i kosztów postępowania administracyjnego. Zakres kompetencji sądów administracyjnych określony został w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W myśl tego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne sąd nie bierze pod uwagę względów pozaprawnych. Tylko w razie stwierdzenia, że zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi, sąd- w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego- uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku- oddala skargę. Granice tej kontroli zakreślone zostały w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako P.p.s.a. Zgodnie z tymże art. 134 P.p.s.a. "Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną" (§ 1). "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności" (§ 2). Sytuacja uzasadniająca na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. wyjście poza granice skargi wystąpiła w niniejszej sprawie. Skarga domaga się zasadzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, co w świetle powyższych wyjaśnień co do zakresu właściwości sądu administracyjnego, jednoznacznie wskazuje na bezprzedmiotowość tego wniosku w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Samo zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który pominął milczeniem zwarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji żądanie zasądzenia poniesionych przez stronę kosztów postępowania przed organem I instancji, a swoje stanowisko w tym względzie zaprezentował dopiero w odpowiedzi na skargę, z punktu widzenia wymagań art. 107 § 3 Kpa nie jest prawidłowe, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem w sprawie strona nie poniosła takich kosztów postępowania, których zwrot wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego precyzują w Dziale IX zatytułowanym: " Opłaty i koszty postępowania" (art.261-267) zasady ich ponoszenia przez stronę i organ prowadzący postępowanie. Z przepisów tych nie wynika, aby takie wydatki strony jak wskazane w odwołaniu ( opłata za przesyłkę poleconą oraz koszt sporządzenia odwołania) poniesione przez nią w postępowaniu administracyjnym objęte były obowiązkiem zwrotu. Do takiej sytuacji zastosowanie ma art. 262§ 1 pkt 2 Kpa, w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Niezbędne jest w tym miejscu wyjaśnienie, że ewentualne roszczenia strony o charakterze odszkodowawczym, nie mogą być rozstrzygane w oparciu o przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym. Natomiast w przypadkach wskazanych w art. 287 P.p.sa. stronie, która poniosła szkodę przysługuje roszczenie o odszkodowanie od organu, jednakże sądem właściwym do rozstrzygania o tego rodzaju odpowiedzialności za szkodę właściwy jest sąd powszechny (art. 417 § 1 i 2 k.c.), a nie sąd administracyjny. Tak więc skarga rozpatrywana wyłącznie od strony jej zarzutu i wniosku, z powyższych przyczyn powinna ulec oddaleniu. Jednakże kontrola legalności zaskarżonej decyzji, dokonana w granicach wyżej wspomnianego art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn dostrzeżonych przez sąd z urzędu. Granice przedmiotowe sprawy rozpoznanej przez sąd wyznaczone zostały przez przedmiot sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wydaną w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Dla jasności dalszej części rozważań, zaznaczyć trzeba , że z treści znajdującego się w aktach organu I instancji (k.10) pisma M.N. z [...] r. (data wpływu do Powiatowego Urzędy Pracy w [...]) wynika jednoznacznie, że skarżący już w tym dniu powiadomił właściwy organ o podjęciu działalności gospodarczej i wniósł o "zdjęcie" Go z tym dniem z ewidencji P.U.P., co zostało prawidłowo ustalone i wykazane dopiero w decyzji organu II instancji. W tym stanie faktów, decyzja organu I instancji z dnia [...]r. zarówno co do ustaleń faktycznych, jak i co do przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia była wadliwa, naruszała zarówno przepisy postępowania, a zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, jak i wskazane w niej przepisy prawa materialnego, co czyniło zasadnym odwołanie wniesione przez stronę. Organ I instancji, po zapoznaniu się z tym odwołaniem, na podstawie art. 132 kpa wydał w dniu [...] r. nową decyzję, którą uchylił własną wadliwą decyzję i ponownie rozstrzygnął co do istoty sprawy- tym razem przyjmując prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz datę utraty przez stronę statusu osoby bezrobotnej - przy czym w uzasadnieniu decyzji zawarł nie odpowiadające prawdzie ustalenia faktyczne, co spowodowało wniesienie przez M.N. odwołania również od tej decyzji. Art. 132 § 1 Kpa stanowi: "Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję." Uwzględnienie odwołania w całości, w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że motywy uwzględnienia odwołania wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie autokontroli powinny być zbieżne z twierdzeniami strony zawartymi w odwołaniu. Decyzja organu I instancji, wydana na podstawie art. 132 Kpa, wymogu tego nie spełnia. Wojewoda, dostrzegając powyższe uchybienie organu I instancji oraz konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego naruszającej art. 132 Kpa decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. również nie ustrzegł się błędu, bowiem uchylając tę decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powstał zatem taki stan, w którym wobec uchylenia decyzji wydanej w trybie art. 132 kpa sprawa wróciła na etap postępowania pierwszo-instancyjnego, mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia [...] r. i nie rozpatrzonego od niej odwołania. Innymi słowy rzecz ujmując, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji wydanej z zastosowaniem art. 132 Kpa i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie powoduje, że sprawa "wraca" na etap autokontroli. Powtórne zastosowanie art. 132 Kpa nie jest dopuszczalne. W takiej sytuacji obowiązkiem Wojewody, jako organu II instancji, było- po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. - rozpatrzenie odwołania M.N. od decyzji z dnia [...]r. i wydanie co do tej decyzji rozstrzygnięcia albo kasacyjno-reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 zd.1 Kpa), albo rozstrzygnięcia kasacyjnego ( art. 138 § Kpa) w zależności od ustaleń. Zdaniem Sądu, opisane wyżej naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 132 i 138 Kpa, ma postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Konsekwencją wyżej opisanego naruszenia prawa przez organ II instancji, jest wydanie- jak to wynika z akt administracyjnych (k.22) -w dniu [...] r. przez organ I instancji- związany decyzją Wojewody- decyzji merytorycznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w sytuacji istnienia decyzji z dnia [...] r. W obrocie prawnym pozostają więc dwie decyzje (z [...]r. i z [...] r.) merytorycznie rozstrzygające tę samą podmiotowo i przedmiotowo sprawę, co w ocenie sądu stanowi, że decyzja późniejsza również dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Z sytuacji tej nie wynika natomiast przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa ( res iudicata), skoro decyzja z dnia [...] r., wobec nie rozpatrzenia od niej odwołania, nie stała się decyzją ostateczną. W opisanym wyżej stanie sprawy, wobec stwierdzonych naruszeń prawa jakimi dotknięte są poszczególne, opisane tu, decyzje organów obu instancji, sąd przy wyrokowaniu zobligowany był do zastosowania, obok art. 145 § 1 pkt 2) ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. również przepisu art. 135 tej samej ustawy. Z mocy tego przepisu, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie sądu, dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie niezbędne okazało się usuniecie wszystkich wadliwych decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym poddanym kontroli sądowej w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Dlatego, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. decyzję organu I instancji z dnia [...]r. oraz stwierdzić nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 135 P.p.s.a. decyzji tegoż organu z dnia [...]r. Takie rozstrzygniecie sądu umożliwi organowi I instancji wydanie w sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej pod względem prawnym w sposób odpowiadający ustaleniom faktycznym jednoznacznie wynikającym z akt administracyjnych. Zawarte w pkt IV wyroku orzeczenie oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a. a jego istota polega na tym, że wstrzymuje ono wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się tego wyroku sądu wojewódzkiego. Sąd nie orzekał zwrocie kosztów postępowania, mimo złożenia przez stronę wniosku w tym przedmiocie ponieważ nie było ku temu podstaw prawnych. W myśl art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie ( art.205 § 1 zd.1 P.p.s.a.). Na koszty sądowe składają się opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211 p.p.s.a.). Skarżący, jako zwolniony od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych z mocy ustawy (art.239 pkt 1) lit.b P.p.s.a.) nie poniósł żadnych kosztów sądowych. W rozprawie nie uczestniczył ojciec skarżącego będący jego pełnomocnikiem ani sam skarżący, a zatem nie wystąpiły z tego tytułu koszty o których mowa w art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek zawarty w piśmie strony z dnia [...] r. okazał się zatem bezprzedmiotowy. Z tych wszystkich wyżej omówionych powodów oraz na podstawie wskazanych wyżej przepisów - należało orzec jak w sentencji.