II SA/Sz 50/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku energetycznego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adw. M. Ł. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. 1. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...] [...], na podstawie art. 5c i 5d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.e.") oraz obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego, obowiązującej od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r., (M.P. z 2015 r., poz. 377, dalej przywoływane jako: "obwieszczenie"), po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu 31 lipca 2015 r. - orzekł o przyznaniu R. S. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), dodatku energetycznego na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że wnioskodawca spełnia przesłanki zawarte w przepisach prawa. 2. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, wnosząc o wyjaśnienie od kiedy obowiązują przepisy dotyczące przyznawania dodatku energetycznego, kto podpisał obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 13c i d P.e., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy Prawo energetyczne, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że w art. 5c ust. 4 ww. ustawy, ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw gospodarki do ogłoszenia, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość dodatku energetycznego na kolejne 12 miesięcy, biorąc pod uwagę środki przewidziane na ten cel w ustawie budżetowej. W świetle powyższego upoważnienia Minister Gospodarki wydał obwieszczenie z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od dnia 1 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. (M.P. z 2014 r. poz. 291). Obwieszczenie to podpisał wz. Ministra Gospodarki J.. P.. Organ odwoławczy podał dalej, że na podstawie art. 5c ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, wysokość dodatku energetycznego w okresie od dnia 1 maja 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. dla gospodarstwa domowego prowadzonego przez osobę samotną wynosi [...] zł/miesiąc. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 13c odbiorca wrażliwy energii elektrycznej - to osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z materiału dowodowego sprawy wynika, że R. S. spełnia wszystkie wymogi, dlatego też słusznie przyznano mu dodatek energetyczny. 4. Skarżący niezadowolony z treści rozstrzygnięcia złożył skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie sformułował wniosek, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: czy wydanie obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego i podpisanie tego Obwieszczenia przez inną osobę w zastępstwie Ministra Gospodarki jest zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1 i czy art. 5 c ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne zgodny jest z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1. 5. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. 6. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 50/16 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie, po rozpoznaniu wniosku R. S., ustanowił adwokata. 7. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. pełnomocnik substytucyjny Skarżącego poparł skargę w całości oraz wniósł nadto o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że nie zostały one uiszczone, ani w części ani w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. 8. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W związku z powyższym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). 9. Przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu stała się decyzja orzekająca o przyznaniu Skarżącemu dodatku energetycznego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. 10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zasady przyznawania dodatku energetycznego regulują przepisy wskazywanej już ustawy Prawo energetyczne, znowelizowanej ustawą zmieniającą z dnia 26 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 984, dalej przywoływana jako: "ustawa nowelizująca"), na mocy której to ustawy zmieniającej dodano do ustawy - Prawo energetyczne przepisy art. 5 "c", 5 "d", 5 "e" , 5 "f", 5 "g", określające przesłanki nabycia prawa do zryczałtowanego dodatku energetycznego. Z wyżej wymienionych przepisów wprost wynika, że dodatek energetyczny przysługuje tzw. odbiorcy wrażliwemu energii elektrycznej (zdefiniowanemu, w dodanym do ustawy - Prawo energetyczne wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą, punkcie 13 "c" słownika pojęć ustawy) i jest przyznawany w drodze decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej, zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej. Dodatek energetyczny jest wypłacany w okresach miesięcznych, do dnia 10 każdego miesiąca z góry, z wyjątkiem miesiąca stycznia, w którym dodatek energetyczny wypłaca się do dnia 30 stycznia danego roku i miesięcznie stanowi on [...] kwoty rocznej dodatku energetycznego ogłaszanej przez ministra właściwego do spraw energii, na podstawie art. 5 "c" ust. 4 ustawy Prawo energetyczne. Analiza przepisów ustawy Prawo energetyczne dotyczących przyznawania dodatku energetycznego, prowadzi do wniosku, że przyznanie dodatku energetycznego wymaga inicjatywy strony, bez której nie może być wszczęte postępowanie w sprawie przyznania ww. dodatku. 11. W rozpoznawanej sprawie Skarżącemu przyznany został dodatek energetyczny, ponieważ posiadał on statusu odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że Skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy, jest stroną umowy kompleksowej zawartej w dniu 30 grudnia 2014 r. i polegającej na sprzedaży energii elektrycznej, zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej i złożył stosowny wniosek z dnia 30 grudnia 2014 r. o przyznanie ww. dodatku. W świetle powyższego, nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia Organów, że Skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku energetycznego. 12. Wyjaśniając wątpliwości Skarżącego w zakresie zgodności z ustawą zasadniczą uregulowań tak samego Prawa energetycznego, jak i wydanego na jego podstawie obwieszczenia miast rozporządzenia – jak tego, jak się wydaje, domaga się Skarżący, wskazać należy na kilka zagadnień. Wywód należy rozpocząć od art. 5c P.e. Przepis ten został wprowadzony do tej ustawy na mocy przywoływanej już noweli z dnia 26 lipca 2013 r. jako wyraz implementacji przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (dostępna na: www.eur-lex.europa.eu). Przepis ten, jak wskazuje M. Gutowski, jest częścią grupy unormowań socjalnych, ukierunkowanych na zwalczanie ubóstwa energetycznego (por. komentarz do art. 5 c i nast. w: M. Gutowski, K. Smagieł Komentarz do ustawy Prawo energetyczne, LEX 2016). Motyw 53 preambuły wskazanej dyrektywy 2009/72, odnosząc się do kwestii ubóstwa energetycznego, wskazuje, że państwa członkowskie, zwalczając ten problem, mogą stosować środki z zakresu polityki socjalnej lub poprawy efektywności energetycznej w mieszkalnictwie, zaś minimalnym wymogiem jest, aby umożliwić wdrażanie krajowych polityk w tym zakresie. Z powołanego motywu wynika również, że państwa członkowskie powinny zapewnić minimalne dostawy energii dla odbiorców wrażliwych. W zasadniczym tekście dyrektywy 2009/72 unormowania dotyczące ochrony odbiorców wrażliwych zostały zawarte w art. 3 zatytułowanym "Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy". Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 7 dyrektywy 2009/72 środki ochrony odbiorców wrażliwych (nie łącząc się z obowiązkami użyteczności publicznej) mieszczą się w kategorii ogólnych środków ochrony odbiorcy, obok środków z zakresu ochrony konsumentów. Od państw członkowskich wymagane jest przy tym zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumenta, czego nie należy łączyć z ochroną odbiorców wrażliwych w ujęciu przywołanej dyrektywy czy też TFUE (odmiennie T. Długosz, Odbiorca wrażliwy społecznie a unijne ramy prawnej regulacji (w:) Z. Muras [i in.], Polska polityka energetyczna - wczoraj, dziś i jutro, Warszawa 2010, s. 84). Przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2009/72 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podejmowania określonych kroków w zakresie ochrony odbiorców wrażliwych, co w szczególności ma polegać na przyjęciu odpowiednich zabezpieczeń chroniących odbiorców wrażliwych. Z kolei przepis art. 8 dyrektywy 2009/72 precyzuje obowiązek przyjmowania krajowych planów działań w zakresie energii przewidujących zasiłki z systemów zabezpieczeń społecznych, które mają być ukierunkowane (alternatywnie) dwutorowo. Mogą być więc ukierunkowane na zapewnienie niezbędnych dostaw energii elektrycznej dla odbiorców wrażliwych lub na wsparcie dla poprawy efektywności energetycznej. Ich nadrzędnym celem ma być rozwiązywanie stwierdzonych przypadków ubóstwa energetycznego, w tym również w szerszym kontekście ubóstwa. Jak wskazuje autor komentarza, środek ten należy traktować raczej jako mieszczący się w kategorii środków ukierunkowanych na zwalczanie verba legis szerszego kontekstu ubóstwa. W przypadku zasiłku energetycznego (przez jego pośrednie powiązanie z dodatkiem mieszkaniowym w definicji odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej) mamy bowiem do czynienia z kategorią zasiłku określanego w doktrynie jako okresowy, nie zaś celowy. Ta druga kategoria zasiłków służy zaspokojeniu ściśle określonej potrzeby osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie (zob. S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 193; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 141). Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że przepis ar. 5c i nast. są niczym innym, jak implementacją wskazywanej powyżej dyrektywy. 13. Przepisy art. 33 noweli z dnia 26 lipca 2013 r. wprowadzają także szczególną regułę wydatkowania środków przeznaczonych na dodatki energetyczne. Podstawą wprowadzenia tej regulacji jest art. 50 ustawy o finansach publicznych, choć stanowi on, że regulacje tego typu powinny być zawarte jedynie w projektach ustaw przyjmowanych przez Radę Ministrów, a w tym przypadku, jak wskazuje M. Gutowski, projekt ustawy był projektem poselskim. W art. 33 wspomnianej noweli określony został maksymalny limit wydatków z budżetu państwa przeznaczonych na dodatki energetyczne w kolejnych latach, począwszy od 2014, a skończywszy na 2023 r. Jednocześnie wprowadzono mechanizm korygujący wydatkowanie środków przeznaczonych na te dodatki, mający zastosowanie w przypadku przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia przyjętego na dany rok budżetowy maksymalnego limitu wydatków. Mechanizm ten zakłada, że gdy w pierwszym półroczu roku budżetowego wykorzystanie środków przeznaczonych na dodatki energetyczne na dany rok przekroczy 60%, wtedy w drugiej połowie tego roku wysokość wskaźnika procentowego określonego w art. 5c ust. 2 P.e. ulegnie obniżeniu o połowę różnicy między faktycznym wykorzystaniem środków (wyrażonym w procentach) w pierwszym półroczu roku budżetowego, a wielkością 60%. Jednocześnie w kolejnym roku budżetowym kwota dotacji zostanie obniżona o różnicę między kwotą faktycznie wydatkowaną a przewidzianą na dany rok. W przypadku obniżenia poziomu wskaźnika wysokość dodatku energetycznego jest ogłaszana przez Ministra Gospodarki w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim. Przepisy noweli z dnia 26 lipca 2013 r. zobowiązują Ministra Finansów do monitorowania wykorzystania limitu wydatków. Przenosząc powyższe na grunt wątpliwości Skarżącego wskazać wypada, iż jeżeli chodzi o obwieszczenie ministra właściwego ds. energii, o którym mowa w art. 5c ust. 4, to wymaga ono uprzedniego obliczenia wysokości dodatku energetycznego, co z uwagi na fakt, że sposób obliczania jest określony w przepisach, jest działaniem czysto technicznym. Stąd argumentacja Skarżącego w zakresie systemu źródeł prawa i relacji między rozporządzeniem a obwieszczeniem jest pozbawiona racji. Wypada przypomnieć jedynie, że obwieszczenie to podanie do publicznej wiadomości przez organ państwowy faktu dokonania określonej czynności lub ogłoszenia aktu prawnego (np. tekstu jednolitego); obwieszczenie to inaczej informacja pełniąca rolę zawiadomienia, komunikatu, pouczenia, powiadomienia o czymś określonej liczby osób. Nie jest to informacja stanowiąca odpowiedź na konkretne pytanie, lecz informacja o podjęciu decyzji w sprawach dotyczących danej grupy adresatów decyzji. Może ona wskazywać na zarówno prawa, jak i obowiązki (czy też jedno i drugie zarazem) tej grupy, jednak samo w sobie obwieszczenie nie jest elementem systemu źródeł prawa. 13. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących niedozwolonego przekazania kompetencji tzw. "subdelegacji", którą to Skarżący upatruje w fakcie podpisania obwieszczenia przez wiceministra w zastępstwie ministra, Sąd wskazuje, iż Skarżący nie dostrzega, iż w sytuacji przez niego opisanej mamy do czynienia z inną instytucją prawa administracyjnego; nie z delegacją. Delegacją bowiem, na gruncie teorii prawa administracyjnego jest przeniesienie kompetencji jednego organu administracji publicznej na inny organ z takim skutkiem, że organ przekazujący traci je. Sąd już pomija tę kwestię, iż wiceminister nie jest organem administracji publicznej, toteż delegacja kompetencji ministra jako organu na wiceministra, który organem nie jest - nie jest ogólnie rzecz ujmując, możliwa, ale zauważa, że podpisanie obwieszczenia w zastępstwie organu świadczy o zastosowaniu dozwolonej w praktyce funkcjonowania rozbudowanego aparatu administracyjnego organu jakim jest minister tzw. pełnomocnictwa administracyjnego czyli upoważnienia do działania w imieniu i na rzecz organu administracji publicznej. 14. W zakresie zarzutów Skarżącego dotyczących niekonstytucyjności powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo energetyczne, a w szczególności art. 5 c ust. 4 tej ustawy i sformułowanego w skardze wniosku do Sądu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Należy bowiem wyjaśnić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849), w tej sprawie natomiast Sąd wątpliwości nie ma. 15. Podsumowując należy stwierdzić, że wobec prawidłowo ustalonego przez Organy stanu faktycznego i prawnego oraz motywów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego i przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. 16. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.