II SA/Sz 501/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata J. U. kwotę [...] obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 2-6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy dot. wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że opisaną decyzją z dnia [...] r. Kolegium po wznowieniu postępowania uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] r. oraz decyzję organu I instancji i przyznało R.S. dodatek mieszkaniowy na okres [...] miesięcy od [...] r. w wysokości [...] zł. miesięcznie. R.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku rozpoznania ww. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. wznowiło postępowanie w sprawie przyznania R.S. dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). W oparciu zaś o § 2 ust. 2 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie wydatków mieszkaniowych - do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmowało się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją. Wobec powyższego po ponownym przeliczeniu należnego R.S. dodatku mieszkaniowego, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że dodatek ten wyniósł [...] zł. Wydatki na zajmowany lokal wyniosły [...] zł, natomiast wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo skarżącego wyniosły [...] zł. Odnośnie ryczałtu za brak ciepłej wody organ podał, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak cw. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację wody ciepłej, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. Lokal skarżącego nie jest wyposażony w cw, dlatego doliczono ryczałt w wysokości [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie R.S. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za [...] kWh za brak centralnej ciepłej wody. W jego ocenie zmniejszenia z [...] kWh na [...] kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. W dalszej części R.S. wniósł, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1/ czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2/ czy niezachowanie rzeczywistej dwuinstancyjności w niniejszym postępowaniu administracyjnym przez dwukrotne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ drugiej instancji jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa, 3/ czy przymus adwokacki od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji jest zgodny z Konstytucją, 4/ czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne np. § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu (uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w dniu 10.10.1998r.) umożliwiające adwokatom składanie opinii prawnych, które kończą postępowanie sądowe są zgodne z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo pismem z dnia [...] r. oraz na rozprawie w dniu [...] r. skarżący wystąpił o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 270/09 oraz aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi zawartymi w skardze. Powyższych wniosków dotyczących połączenia spraw Sąd nie uwzględnił. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia problematyki konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 o dodatkach mieszkaniowych przez Trybunał Konstytucyjny. Z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 23 września 2009 r. , sygn. akt P 81/08 orzeczenia, postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podjął postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący ponowił wniosek o wystąpienie z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy art. 9 ust.1 pkt 2 i art. 9 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest zgodny z art. 92 ust.1 Konstytucji i czy stosowanie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001r. w sprawach dodatków mieszkaniowych jest zgodne z art. 92 ust.1 Konstytucji i podstawową zasadą konstytucyjną podziału władzy. Nadto podtrzymał wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym czy nie zachowane dwuinstancyjności postępowania administracyjnego np. po wznowieniu postępowania jest zgodne z Konstytucją i czy art. 127 § 3 kpa jest zgodny z Konstytucją oraz czy przymus adwokacki w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie w I instancji, jest zgodnie z Konstytucją, czy art. 175 i 194 § 4 p.p.s.a. są zgodne z Konstytucją oraz czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne na podstawie, których adwokaci wydają jako pełnomocnicy z urzędu opinie prawne, które kończą postępowanie sądowe i wcielają się w rolę "Sądu", wbrew stanowisku mocodawcy, są zgodne z Konstytucją i trójpodziałem władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Analiza postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania R.S. dodatku mieszkaniowego doprowadziła do stwierdzenia, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego. Zarzuty skargi dotyczące kwestionowanego rozstrzygnięcia dotyczą nie tyle uchybień procesowych lub niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych, ile wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie przepisów, które w ocenie skarżącego są niezgodne z Konstytucją RP. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres[...] miesięcy od [...] r. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W razie weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych, a więc także w trybie wznowienia postępowania, gdy w wyniku ich zastosowania decyzja wyeliminowana została z obrotu prawnego, organ ponownie rozpoznający i rozstrzygający sprawę związany jest stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Dla oceny zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (Dz. U. Nr 84, poz. 587) orzekający o niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z art. 145 a § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchyliło w całości decyzję ostateczną oraz decyzję ja poprzedzającą i wydało nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc się do kwestionowanego w skardze sposobu ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia świadczenia należy wskazać, że wydane na podstawie art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, w § 3 ust. 2, przewiduje, że jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość [...] kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału w sposób jednoznaczny, nie pozwalający organom administracji publicznej na odmienne ustalenie wysokości tego wydatku. W ocenie skarżącego, zaliczanie przez organy do jego dochodów dochodu brutto jest nieprawidłowe i wymaga zbadania zgodności z Konstytucją. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w [...] r.. W opisanym przepisie nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych powiększającego dochód netto. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli średni miesięczny dochód wymieniony w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie jednoosobowym. Opisany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje sposób ustalenia wydatków ponoszonych przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym. W zakresie dotyczącym wniosku skarżącego o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 345/07 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie, czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie w jakim upoważnia Radę Ministrów do określenia sposobu ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału i maksymalnej wysokości ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalacje doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego, stanowiącego część dodatku mieszkaniowego, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozpoznając ww. pytanie Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08 umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Składowi orzekającemu znany jest też pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1192/07, w którym wskazał m.in., że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 (Dz.U. z 18 maja 2006 r., Nr 84, poz. 587) jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji". Skład orzekający rozpoznający przedmiotową sprawę ww. wyrok zrozumiał w ten sposób, iż jego konsekwencją jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wymienione były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i wymienione zostały w sentencji wyroku. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustanowionej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady przymusu adwokackiego od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jako sądem I instancji oraz zgodności § 57 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu. Stosownie bowiem do treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy i dlatego uznane zostały jako niezasadne. Sąd nie dostrzegł potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, w szczególności § 3 ust. 2 jest zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej określonymi w art. 2 Konstytucji RP. Należy podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21.12.2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Sąd nie znalazł także do podstaw uwzględnienia wniosku skarżącego o połączenie rozpoznawanej sprawy ze sprawami o sygn. II SA/Sz 236/08, II SA/Sz 744/08, II SA/Sz 270/09, ponieważ sprawy te rozstrzygane odrębnymi decyzjami administracyjnymi i obejmujące odrębny okres przyznanego dodatku mieszkaniowego nie mogły być objęte jedną skargą i nie pozostają ze sobą w związku. Z uwagi na powyższe ustalenia oraz mając na względzie, że wydana decyzja nie narusza prawa, skarga podlega oddaleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).