II SA/Sz 501/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. Z. kwotę [...] zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. S. z dnia 30 grudnia 2015 r., przyznał wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości i przyjęcie do obliczania ryczałtu na zakup opału równowartości 30 kilowatogodzin energii elektrycznej. Nadto podniósł,że przyjęte przez organ dochody winny być liczone netto, a nie brutto. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej jako: "k.p.a.) w związku z art. 2 – art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał treść art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ustalając, że dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy wyniósł [...] zł miesięcznie, a zatem wydatki na mieszkanie, które powinien on ponieść wynoszą [...] zł miesięcznie. Z związku z tym, iż faktycznie poniesione wydatki wyniosły [...] zł, prawidłowo został wyliczony dodatek w wysokości [...] zł miesięcznie. Odwołując się do zarzutów R. S., organ wywiódł podstawę do przyjęcia dochodu brutto z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Natomiast w odniesieniu do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w lokalu, organ stwierdził, że skoro lokal ten jest wyposażony w instalację ciepłej wody, to w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz.1817) brak jest podstaw do wyliczenia i przyznania ryczałtu. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. R. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie, przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody oraz przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla egzystencji skarżącego. Zdaniem Skarżącego, zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh, ekwiwalentu kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za brak centralnej ciepłej wody, dokonano rażąco bezprawnie, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Ponadto skarżący wniósł o wystąpienie przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w następującym zakresie: - stwierdzenia, czy liczenie dochodu brutto (a nie netto) do udziału w kosztach utrzymania mieszkania przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją; - stwierdzenia, czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także art. 6 ust. 6 tej ustawy oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2004 r. w sprawie dodatków są zgodne z Konstytucją, w szczególności z art. 92 ust. 1 Konstytucji; - stwierdzenia, czy art. 175 oraz 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie w jakim ogranicza prawo strony do dostępu do sądu poprzez instytucję przymusu adwokacko-radcowskiego jest zgodny z Konstytucją, a w szczególności, z zasadą dwuinstancyjności i prawem odwołania się od wyroku I instancji; - stwierdzenia, czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, np. uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej umożliwiające adwokatom i radcom prawnym wydanie opinii prawnej kończących postępowanie sądowe i zamykanie stronie drogi do wniesienia środka odwoławczego są zgodne z Konstytucją, w szczególności z zasadą trójpodziału władzy, dwuinstancyjności i braku przymusu adwokackiego; - stwierdzenie, czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko ze względu na kryterium zgodności z prawem jest zgodne z art. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skargi na nieuprawnione. Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r., pełnomocnik skarżącego, będący adwokatem wyznaczonym z urzędu na zasadzie prawa pomocy, poparł skargę oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości, ani w części. Skarżący także wniósł jak w skardze, w tym w zakresie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego ww. pytań prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności działalności organu administracji publicznej, nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Oddawczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącemu dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy w wysokości w wysokości [...] zł miesięcznie. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określają przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje pewnemu katalogowi osób, które spełniają dodatkowe kryterium dochodowe oraz kryterium powierzchni zajmowanego lokalu. W świetle tych przepisów nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżący spełniał przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Kwestią sporną między skarżącym a organem jest natomiast wysokość tego dodatku i sposób jego obliczania, przy czym skarżący kwestionuje tutaj przede wszystkim konstytucyjność przepisów, na których oparł się organ wydający decyzję. W ustosunkowaniu się do powyższego podkreślenia wymaga, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie, w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Organ nie może jednak odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, powołując się tylko na własną, negatywną ocenę. Zdaniem skarżącego, wątpliwości prawne istniały w zakresie tego, czy organ obliczając należny mu dodatek mieszkaniowy powinien brać pod uwagę jego dochód brutto czy netto. Definicja dochodu została sformułowana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i zgodnie z nim za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Przywołany przepis w sposób enumeratywny wymienia jakiego rodzaju świadczeń nie wlicza się do dochodu. Nie przewidziano w nim jednak możliwości odliczenia od dochodu kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, powiększającego dochód netto. W konsekwencji zatem organ słusznie ustalił wysokość średniego miesięcznego dochodu jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego na kwotę [...]zł, a następnie kierując art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych prawidłowo obliczył wysokość wydatków gospodarstwa domowego z uwzględnieniem wskaźnika 20 % uzyskiwanego dochodu na kwotę [...]zł, a w końcu i samą wysokość dodatku mieszkaniowego. Drugą kwestią sporną było nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wysokości równoważnika. Należy tutaj wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, ryczałt taki może być naliczany tylko jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody i za wydatek stanowiący podstawę do jego obliczenia uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku skarżącego przepis ten nie może mieć zastosowania. Zgodnie bowiem z dokumentacją zawartą w aktach administracyjnych skarżący od co najmniej grudnia 2015 r. (zaświadczenie Agencji Mienia Wojskowego – Oddziału Regionalnego w S. z dnia [...] r.) ponosi opłaty m.in. za podgrzewanie wody, a zatem lokal, w którym mieszka skarżący wyposażony jest w instalację do ciepłej wody. Oznacza to tym samym, że w stanie faktycznym sprawy brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego za przyznawaniem ryczałtu za brak ciepłej wody. W związku z tym na sytuację skarżącego w żaden sposób nie wpływa też fakt obniżenia zastosowanego równoważnika z 30 kWh na 20 kWh. Odnosząc się zaś do szeregu wątpliwości, co do konstytucyjności regulacji związanych z przedmiotową sprawą, tj. tak prawa materialnego wynikającego z ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, jak i prawa procesowego zawartego w p.p.s.a., sąd nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z pytaniami prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r. (sygn. akt OSK 671/04), sąd administracyjny – rozpoznając sprawę – tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym istotne jest, że chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego, a sam skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wniosku skarżącego nie można uznać za wiążący dla sądu, tym bardziej, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) koniecznymi przesłankami do przedstawienia takiego pytania prawnego jest nie tylko powzięcie stosowanych wątpliwości przez sąd, ale też to, aby od odpowiedzi na zadane pytanie zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanki tej nie spełniają dwa pytania odnoszące się do konstytucyjności ustanowienia przymusu adwokacko-radcowskiego i możliwości "wydawania" przed adwokatów i radców prawnych "opinii prawnych kończących postepowanie sądowe", jak i pytanie kwestionujące konstytucyjność sprawowania kontroli przez sądy administracyjne pod kątem legalności, ponieważ nie wpływają one w żaden sposób na ocenę decyzji przez sąd i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast w przedmiocie dwóch pierwszych pytań skarżącego trzeba stwierdzić, że art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, którego brzmienie przesądza o tym, jak powinien być liczony dochód będący podstawą określania finalnej wysokości dodatku mieszkaniowego, nie budzi żadnych wątpliwości sądu. Zdaniem sądu, jasna jest jego treść, zgodnie z którą nie można skarżącemu odliczyć od dochodu podatku od osób fizycznych, a ponadto treść ta nie niesie żadnych sprzeczności z obowiązującymi przepisami Konstytucji. Również wskazane przez skarżącego przepisy dotyczące określania ryczałtu za brak ciepłej wody oraz określania wydatków nie wzbudziły wątpliwości sądu, także w zakresie konstytucyjności przepisu upoważaniającego do wydania aktu wykonawczego oraz przepisów samego rozporządzenia. Przy czym sposób ustalania i wysokość wspomnianego ryczałtu nie mają również wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem jak już wcześniej wskazano, ich celem jest przyznanie dodatkowego wsparcia dla osób, które nie mają dostępu do ciepłej wody w lokalu. W związku z tym brak jest podstaw do wystąpienia co do zgodności wskazanych powyżej przepisów z Konstytucją RP. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, także nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego, jak i wysokość jego wydatków, opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Ponadto organ trafnie stwierdził, że skarżący ma dostęp do ciepłej wody w lokalu, zaś wyliczenia przedstawione w załączniku do decyzji nie budzą wątpliwości, co przesądza o tym, że wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu postanowiono, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.).