II SA/Sz 503/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie: Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowania przez B. W. domku mieszkalno-letniskowego na terenie działki nr [...] w [...] niezgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że inwestor wybudował dom mieszkalno-letniskowy z następującymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę: 1) zmienił jego lokalizację poprzez usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, zamiast w odległości 3m od granicy; 2) zmienił układ otworów okiennych i drzwiowych w jego elewacji; 3) dobudował dwa tarasy. Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...], [...], na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89.poz.414 ze zm.), nakazał B. W. doprowadzenie w terminie [...], wybudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę domku mieszkalno-letniskowego do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę tj usytuowanie obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Jednocześnie organ ten zobowiązał inwestora do przedłożenia: inwentaryzacji geodezyjnej obiektu, oświadczenia uprawnionej osoby potwierdzającego, że roboty budowlane wykonano zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. Od decyzji tej odwołanie złożył B. W. podnosząc, że wprawdzie projekt zagospodarowania przewidywał usytuowanie domku 3m od granicy, ale na usytuowanie obiektu w granicy uzyskał zgodę właściciela sąsiedniej działki oraz, że nie naruszył obowiązujących przepisów, gdyż na sąsiedniej działce w odległości [...]m nie ma żadnej zabudowy. Odwołujący się wniósł o umożliwienie legalizacji obiektu zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie od 11 lipca 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], [...], na mocy art.138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. W. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji - uznał, że rozstrzygniecie organu I instancji jest niezgodne z przywołaną podstawą prawną tj. przepisem art.51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.4ustawy Prawo budowlane. Nakazanie inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, poprzez usytuowanie obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, oznacza bowiem nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji powinien uwzględnić przepis § 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie i dopuszcza możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] [...] na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. W. wykonanie – w terminie do [...] – w celu doprowadzenia wybudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę domku mieszkalno-letniskowego do stanu zgodnego z prawem, następujących czynności: 1. rozbiórki części elementów budynku wykraczających poza obręb działki nr [...], 2. przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej obiektu, 3. przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby o zgodności wybudowanego obiektu ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, 4. przedłożenia wymaganych protokołów badań i sprawdzeń oraz opinii Państwowej Straży Pożarnej. W dniu [...] B. W. złożył do organu I instancji wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...], z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentów. W dniu [...] B. W. przedłożył organowi I instancji: inwentaryzację powykonawczą geodezyjną budynku, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań i sprawdzeń, opinię straży pożarnej. W piśmie tym wyjaśnił, że budynek stoi na fundamencie, według inwentaryzacji geodezyjnej płot (grubość 2,5 cegły) należy do sąsiada i ta część budynku jest poza granicą działki. Sugerowane obcięcie okapu dachowego nic nie da. Obecnie czyni starania o kupno części sąsiedniej działki, na której stoi domek. Organ I instancji pismem z dnia [...], w nawiązaniu do pisma strony z dnia [...], wezwał B. W. do uzupełnienia przedłożonych dokumentów o inwentaryzację geodezyjną domku z informacją, że obiekt nie narusza granic działki sąsiedniej. Poinformował też stronę, że w sytuacji kiedy budynek narusza granicę działki sąsiedniej legalizacja nie jest możliwa. W dniu [...] inwestor wystosował kolejne pismo do organu I instancji, w którym wniósł "o przesunięcie terminu zakończenia sprawy do czasu zalegalizowania własności sąsiedniej działki, co umożliwi mu odkupienie gruntu". Wskazał też, że z informacji od producenta domku wynika, że nie ma możliwości przesunięcia domku Do pisma tego przedłożył odpis decyzji Nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę wraz z Projektem budowlanym i planem sytuacyjnym stanowiących załącznik do decyzji. Następnie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art.51 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207,poz.2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, nakazał B. W. doprowadzenie domku letniskowego wybudowanego na terenie działki [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę oraz zobowiązał do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej obiektu po jego przestawieniu. Organ w I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że B. W. realizując budowę domku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], [...] oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonał odstępstw polegających na zmianie usytuowania domku na działce, zmianie układu otworów okiennych i drzwiowych w elewacjach budynku, dobudowie tarasów o konstrukcji drewnianej. Decyzją z dnia [...], [...] inwestor został zobowiązany do doprowadzenia wybudowanego domku letniskowego do stanu zgodnego z prawem, w tym między innymi do rozbiórki części domku wykraczającego poza granice działki. B. W. nie wywiązał się z nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie, dlatego organ I instancji zobowiązał inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji B. W. wskazał, że budynek postawił na granicy działki(istniejący fundament po płocie murowanym) za pisemną zgodą sąsiada S. C. uzyskaną w dniu [...]. Odwołujący się wniósł o odroczenie nakazu rozbiórki do czasu kiedy będzie mógł odkupić od sąsiada teren ,na którym stoi jego budynek oraz zaznaczył, że ma zgodę sąsiada na odkupienie tego terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...], na podstawie art.138 § 1 pkt.2 kpa, uchylił zaskarżona decyzję w całości na podstawie art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) oraz art.51 ust.2 w związku z art.51 ust.4 ustawy Prawo budowlane – nakazał B. W. rozbiórkę domku letniskowego, wybudowanego na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy ustalił, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany, wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę poprzez usytuowanie go w taki sposób, iż jego część znajduje się na terenie nieruchomości sąsiedniej tj. na działce nr [...]. Organ I instancji, zgodnie z art.51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a których to zobowiązany nie wykonał. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami art. 51 ust.2 w związku z art.51 ust.4 ustawy Prawo budowlane, stanowiącymi, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust.1 pkt.2 tego artykułu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, należało uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości ze względu na jej niezgodność z przepisem art.51 ust.2 tej ustawy i orzec jak w sentencji. Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił stronie, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie umożliwiają odroczenia nakazu rozbiórki ze względu na wskazane przez stronę przesłanki. B. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uzupełnionej pismem z dnia [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art.139 kpa i art.10 § 2 kpa, art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlanego oraz o zmianie niektórych ustaw. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie znalazło się stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, jak tego wymaga art. 139 kpa, co zdaniem skarżącego wskazuje, iż ten organ nie dopatrzył się przesłanek, pozwalających na wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego się. Nakazanie bowiem rozbiórki domku jest niekorzystne w odniesieniu do nakazu doprowadzenia domku letniskowego do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Z tych względów organ II instancji mógł, jedynie uchylić decyzję organu I instancji przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., gdyż sprawa zakończona nieostateczną decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wszczęta poprzez wydanie decyzji w tym samym dniu. Nigdy bowiem wcześniej nie został poinformowany o wszczęciu postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji przez organ I instancji. Ponadto skarżący zaznaczył, że decyzja organu I instancji opiera się o przepisy w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r., czego nie zauważył organ odwoławczy. B. W. podniósł też, że na żadnym z etapów postępowania przed organem I i II instancji nie był wezwany celem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. W ten sposób został pozbawiony konstytucyjnych praw obrony swoich interesów. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest obecnie niewykonalna. Przed jej wydaniem i doręczeniem dokonał bowiem przeniesienia domku, który obecnie jest posadowiony na granicy działki [...], co stwierdził geodeta wykonując w dniu [...] powtórny pomiar powykonawczy. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że ustawa z 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera przepisów pozwalających na podjęcie rozstrzygnięcia jakie zostało zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...]. Oznacza to, że spełniona została przesłanka określona w art. 139 kpa, przyznająca organowi odwoławczemu kompetencje do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się , w przypadku gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia prawa materialnego wywodząc ,że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i nie zakończone ostateczną decyzją przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80,poz.718) i stosownie do art.7 ust.1 tej ustawy, powinno być prowadzone według przepisów ustawy z 1994 r. Prawo budowlane sprzed ich zmiany powyższą ustawą. W ocenie organu odwoławczego naruszenie art.10 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż nakaz rozbiórki został orzeczony z uwagi na wybudowanie budynku z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie wykonanie przez skarżącego określonych decyzją czynności mających na celu doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Głównym dowodem w sprawie były ustalenia poczynione w toku oględzin, z którymi skarżący się zapoznał i wniósł swoje uwagi. Natomiast dowód w postaci inwentaryzacji geodezyjnej budynku na podstawie której ustalono, że część tego budynku została wybudowana na działce sąsiedniej, skarżący sam przedłożył organowi I instancji. Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący oświadczył, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, domek letniskowy miał być posadowiony w granicy działek oraz, że w dniu [...] przesunął domek i aktualnie rozebrał taras. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się trafne. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art.7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz.718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych ostateczną decyzją, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Powyższa ustawa zmieniająca, stosownie do jej art. 9 weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.. Z akt sprawy bezspornie wynika, że organ I instancji po otrzymaniu w dniu [...] pisma od właściciela działki nr [...],wyznaczył wizję lokalną nieruchomości skarżącego początkowo na dzień [...], a następnie na dzień [...], o czym zawiadomiono skarżącego [...]. Przepis art. 61 § 3 kpa nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, za datę tę przyjmuje się pierwszą czynność wobec strony (vide Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz – B. Adamiak i J. Borkowski – Wyd. H. Beck, W-wa 2000 r.,str.306). W tych okolicznościach, organy orzekające prawidłowo rozpatrzyły sprawę budowy domku letniskowego zrealizowanego w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Niewątpliwe w rozpatrywanej sprawie jest, że przedmiotem odwołania do organu II instancji była decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazująca skarżącemu "doprowadzenie domku letniskowego do stanu zgodnego z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zobowiązująca do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej obiektu po jego przesunięciu". Tymczasem organ odwoławczy zaskarżoną decyzją po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...], nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego domku letniskowego. Proste zestawienie tych rozstrzygnięć wskazuje na to, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącego pogorszył Jego sytuację, zatem decyzja została wydana na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż zachodzą przesłanki stosowania reformatio in peius określone w art. 139 kpa. Artykuł 139 kpa dopuszcza tylko w wyjątkowych wypadkach – wymienionych w tym przepisie – możliwość zmiany przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Stosując art. 139 kpa organ odwoławczy jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w tym przepisie. Brak przesłanek z art.139 kpa do zmiany decyzji na niekorzyść strony powoduje, że decyzja organu odwoławczego, wydana na zasadzie reformatio in peius, jest dotknięta wadą nieważności. Zawarcie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę rozważań dotyczących przepisu art. 139 kpa nie sanuje naruszenia art. 107 § 3 kpa. Odpowiedź organu administracji publicznej na skargę udzielona sądowi na podstawie art.54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270), nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie rozważań i ocen, które zgodnie z art.107 § 3 kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odwoławczy nie wykazał, czy zachodzą przesłanki wskazane w art.139 kpa do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej, a zatem z całą pewnością stwierdzić trzeba, że organ ten naruszył art. 7 i art.107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowi już wystarczającą podstawę uchylenia tej decyzji, bowiem w takim układzie procesowym przedwczesne byłoby twierdzenie, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że trafny jest zarzut skarżącego o naruszeniu przez organy obu instancji art.10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie zawiadamiał skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa. W związku z tym nie ma podstaw by zdyskwalifikować twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, że po wniesieniu odwołania "przesunął domek w taki sposób, iż jest on posadowiony zgodnie z obowiązującymi przepisami". Rezultatem naruszenia art. 10 § 1 kpa jest to, że organ odwoławczy w istocie rzeczy sam pozbawił się możliwości poczynienia własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, opierając się wyłącznie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może też ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywani odwołania (art.136 i 138 kpa). Gdyby zatem organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomił skarżącego w trybie art.10 § 1 kpa, wówczas skarżący miałby możliwość poinformowania o dokonanych czynnościach, a w szczególności, że "przesunął" sporny obiekt. Ponadto zauważyć trzeba, że wprawdzie sam skarżący nie jest konsekwentny w swoich twierdzeniach, gdyż w toku postępowania stwierdził, że istotnie naruszył warunki pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, który przewidywał usytuowanie domku w odległości 3m od granicy z działką sąsiednią, a obecnie utrzymuje, że projekt ten określał położenie w granicy z działką sąsiednią, co ma potwierdzać projekt budowlany przedłożony przez stronę do pisma z dnia [...] (k. 33-34 zał. akt adm.). Niemniej jednak, to do organu należy niekontrowersyjne ustalenie stanu faktycznego ( art.7,77 § 1 i art.80 kpa). Niedostatek tych ustaleń powoduje, że rodzi się wątpliwości co do tego, jakie usytuowanie domku określała decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...], czy w odległości 3m od granicy, czy też w granicy z działką nr [...]. Ponadto, skoro skarżący wbrew wcześniejszym twierdzeniem o braku możliwości przestawienia domku z uwagi na jego konstrukcję i ciężar, w dniu [...] – jak obecnie twierdzi - domek przestawił tak, że nie stoi już na sąsiedniej działce, to bez wyjaśnienia tej okoliczności, zaistniałej przed wydaniem zaskarżonej decyzji – nie można zaskarżonej decyzji uznać za zgodną z prawem. Wyżej przedstawione uchybienia wskazują jednocześnie, w jakim kierunku powinno zmierzać ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego dokonanie w niej prawidłowych ocen prawnych. Wobec stwierdzonych uchybień na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c,art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270) należało orzec jak w sentencji.