II SA/Sz 503/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Zarządu Powiatu w Choszcznie z dnia 27 marca 2008r. nr 226/2008 w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych oddala skargę Zarząd Powiatu w C. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i uchwały Nr XXVI/195/2005 Rady Powiatu w C. z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Powiatu C. ponadgimnazjalnym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych – podjął w dniu 27 marca 2008 r. uchwałę Nr 226/2008 w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych. W § 1 ustalono kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w 2008 r. dla następujących szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych: 1. Prywatne Liceum Ogólnokształcące przy C.E.O. – 52,67 zł; 2. Prywatne Liceum Uzupełniające przy C. E.O. – 52,67 zł; 3. Prywatne Policealne Studium Zawodowe przy C.E.O. -64,58 zł. W § 2 wskazano, że stawki dotacji dla szkół zostały naliczone w oparciu o dane otrzymane ze Starostwa Powiatowego w D. P. Pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. T. W. prowadząca C.E.O. wezwała Zarząd Powiatu w C. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Zarządu Powiatu z dnia 27 marca 2008r. Nr 226/2008 w ten sposób, aby miesięczna dotacja na jednego ucznia w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym oraz w Prywatnym Liceum Uzupełniającym przy C.E.O. została ustalona w oparciu o wydatki na jednego ucznia w publicznym liceum dla dorosłych istniejącego w powiecie C. W uzasadnieniu wezwania T. W. wskazała, że wobec istnienia na terenie powiatu c. publicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oraz publicznego liceum uzupełniającego dla dorosłych nie ma żadnych podstaw, aby kwotę dotacji przyznawanej szkołom prowadzonym przez C.E.O. obliczać w oparciu o wydatki na jednego ucznia w szkole działającej w gminie sąsiedniej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Zarząd Powiatu w C. uchwałą Nr 243/2008 z dnia 24 kwietnia 2008 r. – odmówił uchylenia własnej uchwały z dnia 27 marca 2008r. Nr 226/2008. T. W. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której uchwale Nr 226/2008 zarzuciła niezgodność z obowiązującym prawem, w tym z : 1. art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez : a) przyjęcie, że powiat d. jest najbliższym powiatem, w którym w rozumieniu powołanego przepisu prowadzona jest szkoła tego samego typu lub rodzaju co szkoła, która ubiega się o dotację; b) pominięcie faktu, że w innych "najbliższych" powiatowi c. powiatach znajdują się szkoły tego samego typu lub rodzaju co szkoły które prowadzi skarżąca, c) pominięcie okoliczności, że na terenie powiatu c. jest szkoła tego samego typu i rodzaju (liceum dla dorosłych) jak szkoły prowadzone przez skarżącą. Zarzucając powyższe naruszenie prawa, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty organ dotujący ma prawo przy ustalaniu kwoty dotacji posiłkować się danymi z sąsiednich powiatów jedynie w przypadku braku na swoim terenie szkół publicznych tego samego typu i rodzaju. Natomiast jeśli na terenie danego powiatu istnieje szkoła publiczna tego samego rodzaju i typu, to obligatoryjnie przy obliczaniu kwoty dotacji dla niepublicznych szkół przyjmuje się wydatki ponoszone przez dany powiat na kształcenie uczniów w szkole publicznej. Powiat C. nie powinien ustalać kwoty dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą, opierając się na danych przekazanych przez powiat D., ponieważ sam prowadzi szkołę, która typem i rodzajem odpowiada szkołom skarżącej. W ocenie skarżącej, błędne jest stanowisko organu, że skoro szkoły publiczne na terenie powiatu C. prowadzone są w systemie wieczorowym, a szkoły prowadzone przez skarżącą w systemie zaocznym, to nie są to szkoły tego samego rodzaju. W dalszej części pisemnego uzasadnienia skargi skarżąca przedstawiła wykładnię terminu "rodzaj szkoły", dochodząc do konkluzji, że termin ten nie obejmuje swoim zakresem form kształcenia, a zatem nie ma znaczenia czy nauka prowadzona jest w formie zaocznej czy w formie wieczorowej. Zarząd Powiatu w C. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 pkt 3 określa typy szkół ponadgimnazjalnych, ale nie definiuje ich rodzaju. Ustawodawca w art. 90 ust. 3 tej ustawy wprowadzając określenie "rodzaj szkoły" chciał uszczegółowić przepis uwzględniając specyfikę i warunki kształcenia występujące w poszczególnych typach szkół, tym bardziej, że koszty kształcenia w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych kształcącej w formie zaocznej i w szkole ponadgimnazjalnej dla dorosłych kształcącej w formie stacjonarnej znacznie się różnią. Taka interpretacja jest zgodna ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 stycznia 2008r. w sprawie o sygn. II GSK 333/07. Sąd jednoznacznie potwierdził, że wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły", należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkół, a rozróżnienie szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i rodzaj należy dokonywać mając na uwadze cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć. Celem zaś przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego. W sytuacji więc, gdy termin "rodzaj" to kategoria (wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy), to nie można wykluczyć, że z uwagi na odmienną formę kształcenia, szkoły dla dorosłych mogą stanowić różne rodzaje szkół. Organ podniósł też, że zadaniem jednostki samorządu terytorialnego, która dotuje szkoły niepubliczne jest odniesienie wysokości dotacji do szkoły o najbardziej zbliżonych uwarunkowaniach i ponoszonych kosztach. Zgodnie z załącznikami nr 9 i 39 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142 ze zm.) liczba godzin realizowanych w szkołach stacjonarnych dla dorosłych w całym cyklu nauczania jest dwukrotnie większa w stosunku do szkół zaocznych dla dorosłych. W związku z powyższym miesięczna dotacja na jednego ucznia w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym oraz w Prywatnym Liceum Uzupełniającym przy C.E.O. została ustalona w wysokości 50% podstawy ustalenia dotacji, którą stanowiły wydatki na jednego ucznia ponoszone przez powiat d. w prowadzonych przez siebie szkołach tego samego typu i rodzaju, ponieważ powiat c. nie prowadzi zaocznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i zaocznego liceum uzupełniającego dla dorosłych. Jako podstawę do ustalenia dotacji przyjęto więc koszty ponoszone przez najbliższy powiat w szkołach publicznych, identycznych jak dotowane szkoły niepubliczne: zaocznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych oraz zaocznym liceum uzupełniającym dla dorosłych. Powiat d. jako jedyny, na pytanie o szkoły takiego typu i rodzaju, podał informację o koszcie utrzymania ucznia w wyżej wymienionych liceach. Natomiast w informacji przekazanej przez powiat s. nie było danych dotyczących formy kształcenia i nie można było określić wysokości podstawy naliczenia dotacji dla szkół zaocznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawach tych nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.). W związku z powyższym, na podstawie wyżej powołanych przepisów, badając warunki formalne skargi, Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uchwały (uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej), jak również fakt, że do usunięcia naruszenia prawa został wezwany organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, a skargę wniesiono w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu (uchwały Nr 243/2008 z dnia 24 kwietnia 2008r.) warunki formalne wniesienia skargi zostały spełnione. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 15, poz. 142 ze zm.) dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. W niniejszej sprawie istota sporu między stronami sprowadza się do tego, jak w świetle przytoczonego wyżej art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, należy interpretować wyliczone w tym przepisie przesłanki otrzymywania dotacji przez niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych, a w szczególności termin "rodzaj szkoły". Ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, rozumienie użytego w ustawie o systemie oświaty pojęcia "rodzaj szkoły", którym posługuje się nie tylko art. 90 ust. 3 ale i inne przepisy tej ustawy (art. 53 ust. 6, 82 ust. 2 pkt 2, ust. 3a pkt 3) uzależnione jest od wprowadzonych konkretnym przepisem instytucji prawa oświatowego. Mieć bowiem trzeba na uwadze, że w przypadku szkół podstawowych pod pojęciem "rodzaju szkół" rozumieć należy np. szkoły ogólnodostępne, specjalne, artystyczne, integracyjne. Tego rodzaju kształcenie nie występuje natomiast w przypadku szkół dla dorosłych. Przez szkołę dla dorosłych należy rozumieć szkołę w której stosuje się odrębną organizację kształcenia i do której przyjmowane są osoby mające 18 lat, a także kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym przyjmowane są do szkoły (art. 3 pkt 15 ustawy o systemie oświaty). Tak więc mówiąc o rodzajach szkół dla dorosłych należy rozważyć - wbrew odmiennym wywodom skargi - inne charakterystyczne cechy wyróżniające rodzaje poszczególnych szkół dla dorosłych, a zatem w pełni uprawnione jest zaliczenie szkół dla dorosłych kształcących w systemie zaocznym i w systemie wieczorowym do szkół innego rodzaju. Takie rozumienie omawianego określenia zostało przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2008r. w sprawie II GSK 333/07 stwierdził m.in., że "wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć". Wskazać trzeba, że niewątpliwie celem przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. W tych okolicznościach, przy wykładni art. 90 ust. 3 tej ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało rozważyć czy szkoła dla dorosłych, w której prowadzone są zajęcia w systemie zaocznym jest innym rodzajem szkoły niż szkoła dla dorosłych prowadząca zajęcia w systemie wieczorowym. W ocenie Sądu – jak już to było powiedziane wyżej – forma nauczania (zaoczna, dzienna, wieczorowa) ma wpływ na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju, a to z kolei będzie miało wpływ na wysokość otrzymanej dotacji przez niepubliczną szkołę o uprawnieniach publicznych. Jak trafnie wywiódł organ, liczba godzin realizowanych w szkołach stacjonarnych dla dorosłych w całym cyklu nauczania jest dwukrotnie większa w stosunku do szkół zaocznych dla dorosłych (załącznik nr 9 i nr 39 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych – Dz. U. Nr 15, poz. 142 ze zm.). Tak więc koszty kształcenia w szkole dla dorosłych w systemie stacjonarnym wieczorowym będą wyższe w porównaniu do kosztów kształcenia w szkole dla dorosłych w systemie zaocznym. Nie jest sporny między stronami fakt, że kształcenie w szkołach dla dorosłych prowadzonych przez skarżącą odbywa się w systemie zaocznym, a w szkole dla dorosłych prowadzonej przez powiat c. systemie stacjonarnym wieczorowym. W ocenie Sądu, z uwagi na różnicę ilości prowadzonych zajęć, nie są to szkoły tego samego rodzaju, chociaż są szkołami tego samego typu. Dlatego w pełni zasadnie Zarząd Powiatu ustalając kwoty miesięcznych dotacji na jednego ucznia w 2008 r. dla szkół dla dorosłych prowadzonych przez skarżącą, oparł się o dane otrzymane ze Starostwa Powiatowego w D.P., bowiem w tym powiecie prowadzona jest szkoła dla dorosłych tego samego typu i rodzaju jak szkoły prowadzone przez skarżącą (wszystkie te szkoły prowadzą zajęcia w systemie zaocznym). Nie jest trafny również zarzut skargi, że Zarząd Powiatu w C. pominął, iż w innych "najbliższych" powiatowi c. powiatach znajdują się szkoły tego samego typu lub rodzaju co szkoły prowadzone przez skarżącą. Wskazać bowiem należy, że gramatyczna wykładnia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności użyte w nim określenie "przez najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Przepis ten, stanowiąc o posiłkowaniu się danymi z najbliższego powiatu, nie wskazuje, że za miarodajną podstawę do ustalenia wysokości dotacji należy przyjąć średnią wydatków ze wszystkich najbliższych powiatów lub wydatków w tym powiecie, który ma największą liczbę liceów ogólnokształcących dla pracujących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004r. – GSK 1187/04, ONSAiWSA 5/8/2005 poz. 105). Wbrew zarzutom skargi, Zarząd Powiatu nie naruszył prawa ustalając kwotę dotacji na jednego ucznia dla szkół dla dorosłych prowadzonych przez skarżącą w oparciu o dane z Powiatu w D. P. Ustawodawca respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę samodzielności powiatu, pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach niepublicznych tego samego typu i rodzaju. Dlatego, powiat może samodzielnie wskazać na jeden z najbliższych powiatów, w którym prowadzone są szkoły tego samego typu i rodzaju co szkoły dotowane. W niniejszej sprawie, powiat c. skorzystał z tych uprawnień i do ustalenia kwoty dotacji wybrał powiat d., który jest nie tylko powiatem najbliższym i prowadzi liceum dla dorosłych w systemie zaocznym, ale też starostwo tego powiatu jako jedyne podało informację o koszcie utrzymania ucznia w takich szkołach. Natomiast informacje przekazane przez Powiat S. nie zawierały takich danych, dlatego nie mogły być brane pod uwagę przy ustaleniu wysokości dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą. W tym stanie faktycznym i prawnym, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu.