II SA/Sz 507/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem nr [...] z dnia [...] "A" S.A. w [...] Oddział w [...] wystąpił o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej gmina [...], obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha i działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], stanowiącej własność A. K. poprzez założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 6,3 MPa, a także podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wnioskodawca załączył do wniosku zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] (znak: [...]) dotyczące oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dokumenty z przeprowadzonych rokowań z właścicielką nieruchomości (pisma: wnioskodawcy do strony z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] oraz strony do wnioskodawcy z dnia [...] oraz protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...], na której stawili się: przedstawiciele wnioskodawcy, przedstawiciel strony, pracownik Urzędu Gminy [...] oraz pracownicy Starostwa Powiatowego w [...]. Starosta [...], powołując się na art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104, art. 107 i art. 108 Kpa, decyzją z dnia [...] znak: [...]: 1. Ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej gmina [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej działkami ewidencyjnymi [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność A. K., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], przez zezwolenie "A" S.A. w [...] Oddział w [...] na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego - gazociągu wysokiego ciśnienia DN 1006,3 MPa o długości 97 m i powierzchni strefy kontrolowanej wynoszącej 388 m2, a także podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń; 2. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na ważny interes społeczny; 3. Zobowiązał ww. spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, zobowiązał wykonawcę inwestycji do zapłaty odszkodowania na rzecz właściciela przedmiotowej nieruchomości. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz.2603 z późn.zm.) starosta, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wydanie decyzji wiąże się ze spełnieniem łącznie trzech warunków: - decyzja taka, może być wydana w przypadku, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody na ograniczenie sposobu korzystania z niej, co wynika z oświadczeń A. K.; - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – § 68 ust.1 zdanie 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dopuszcza wykorzystanie gruntów rolnych na cele publiczne; - udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Od powyższej decyzji A. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie. Strona wniosła o uchylenie decyzji kwestionując ją w całości. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna spełnia wymogi art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż: 1. A. K. nie wyraziła zgody na wejście z inwestycją na przedmiotową nieruchomość; 2. przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym gminy [...] posiada funkcję oznaczoną RO - tereny produkcji rolnej, na których dopuszcza się obiekty celu publicznego; 3. wyczerpano pełną procedurę administracyjną, mającą na celu doprowadzenie do porozumienia pomiędzy wykonawcą sieci gazowej, a właścicielką nieruchomości (rokowania, rozprawa administracyjna), bez konieczności ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy nie zakwestionował sposobu przeprowadzonych rokowań, a uwag w tym zakresie nie wniosła też strona. W odwołaniu pełnomocnik A. K. zarzucił decyzji Starosty [...] naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 ust. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 6 i 7 Kpa, poprzez wydanie decyzji mimo istnienia obligatoryjnych podstaw do zawieszenia postępowania, przy całkowitym pominięciu interesów właściciela, czego bezpośrednim skutkiem jest powstanie szkody w majątku A. K. Zdaniem organu odwoławczego zarzut jest bezpodstawny. Argumenty podniesione przez stronę zostały odrzucone przez organ odwoławczy w trakcie badania przez niego zasadności zażalenia. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] w sprawie odmowy zawieszenia postępowania - postanowienie z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 Kpa organ może obligatoryjnie zawiesić postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem tym rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednio rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. W związku z pojęciem zagadnienia wstępnego oraz zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wszczęcie postępowania przez wnioskodawczynię dotyczącego uchylenia lub stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i z tego powodu na terenie gminy [...] korzysta z przymiotu powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie została spełniona przesłanka, która wymaga, aby rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależało od przedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w gminie [...] obowiązuje zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2007 r., Nr 78, poz. 1240), - istnienia takiego planu wymaga art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wystąpienie strony o stwierdzenie nieważności części planu, nie jest więc rozstrzygnięciem "zagadnienia wstępnego", od którego uzależnia się wydanie decyzji. Tak więc w przypadku, gdy związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Z odwołania wynika także zarzut naruszenia art. 112 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 1, § 2 oraz § 11 uchwały Nr VIII/53/2007 Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w prawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na cele publiczne niezwiązane z interesami gminy Szczecinek, a związane z interesami gminy Borne Sulinowo, a więc w sposób niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Szczecinek. Zdaniem organu odwoławczego zarzut ten jest także bezpodstawny. Zgodnie z art. 112 ust. 1 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może zostać wydana w sytuacji, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na cele publiczne. Art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy inwestycją publiczną jest każde przedsięwzięcie służące zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, wymienione w art. 6, bez względu na to w jakiej gminie ta społeczność zamieszkuje. Ponadto w odwołaniu przedstawiono zarzut naruszenia art. 108 § 1 Kpa w zw. z art. 107 §1 Kpa w zw. z art. 6 i 7 Kpa w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności bezpodstawnie, bez uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obiektywnie nie istniała pozytywna przesłanka nadania rygoru, tj. "niezbędność" takiego orzeczenia (art. 108 §1 Kpa) oraz zwłoka w zajęciu nieruchomości nie uniemożliwiałaby realizacji celu publicznego (art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie organu odwoławczego i ten zarzut jest bezpodstawny. Ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. Organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie i na każdym etapie postępowania. Tego typu wnikliwe ustalenia i rozważania na tle każdej indywidualnej sprawy są niezbędne ze względu na użyte w art. 108 §1 Kpa zwroty nieokreślone, między innymi "inny interes społeczny". W orzecznictwie i doktrynie nie wypracowano trwałych i stałych definicji tych pojęć. Ich treść należy ustalać w każdej sprawie z osobna. Przepis art. 108 §1 Kpa stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na interes społeczny. Nie może budzić wątpliwości, że budowa gazociągu leży w interesie społecznym, który trafnie przedkładany jest ponad interes jednostki. Nadanie w tych warunkach rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nie może być oceniane jako naruszenie prawa. Dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła, za pośrednictwem organu, skarga A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca podniosła zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi, wśród argumentów wskazujących na zasadność stanowiska skarżącej, podniesiono okoliczność, iż przed tutejszym Sądem toczy się również postępowanie w przedmiocie rozpoznania skargi na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wynik wpłynie na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z ustaleń Sądu, w dniu [...] w sprawie o sygn. akt [...], ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Szczecinekz dnia 27 kwietnia 2007 r. nr VIII/53/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek, zapadł wyrok stwierdzający nieważność § 68 ust. 1 ww. uchwały w części w jakiej przepis ten dopuszcza przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego wskazane w § 1 pkt.1, 2, 3, 5, 6 i 10 uchwały. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. W tych okolicznościach, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 131 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Wyrokiem z dnia [...] sygn.akt II OSK 1900/08 Naczelny sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i w związku z tym, postanowieniem z dnia [...] z urzędu, zostało podjęte zawieszone postępowanie w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). Skarga jest uzasadniona. Jak wynika z ustaleń Sądu, w dniu [...] w sprawie o sygn. akt [...], ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr VIII/53/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek, zapadł wyrok stwierdzający nieważność § 68 ust. 1 ww. uchwały w części w jakiej przepis ten dopuszcza przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego wskazane w § 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 6 i 10 uchwały (powinno być w § 11). Wyrok ten jest prawomocny. W § 68 ust.1 uchwały nr VIII/53/2007 Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek zapisano, iż ustala się, że "tereny oznaczone symbolami RO są przeznaczone do zabudowy i do zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami. Na tych terenach dopuszcza się także zalesienia dla produkcji leśnej oraz obiekty celu publicznego wymienione w § 11 pkt 11,2,3,5,6,9,10 uchwały." Działki, których właścicielem jest A.K., o numerach ewidencyjnych [...], położone w obrębie [...], są oznaczone w planie symbolem RO i dotychczas § 68 ust.1 zdanie 2 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dopuszczał wykorzystanie gruntów rolnych na cele publiczne. Zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz.2603 z późn.zm.) "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Stwierdzona przez Sąd nieważność § 68 ust.1 uchwały nr VIII/53/2007 Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek w części, w jakiej przepis ten dopuszcza przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego, wywołuje skutek prawny ex tunc. Stosownie do art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, których nieważność stwierdził Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Bezsprzecznie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane również w oparciu o § 68 ust.1 uchwały nr VIII/53/2007 Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek. W niniejszej sprawie zaistniała więc sytuacja uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art.145 § 1 pkt 8 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art.152, a w punkcie III na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.