II SA/Sz 507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta K. powołując się na art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia", orzekł o obowiązku zwrotu przez C.W. nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, tj. środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej przysługuje tylko i wyłącznie osobie bezrobotnej, a takiego statusu C.W. w dniu otrzymania środków już nie posiadał. Odwołanie od tej decyzji złożył C.W. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a., oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, po rozpatrzeniu odwołania orzekł: 1) uchylić zaskarżoną decyzję w całości, 2) umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda Z. ustalił, że po rejestracji C.W. w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...] r., ww. złożył w dniu [...] r. wniosek o przyznanie mu z Funduszu Pracy dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej. W związku z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku, w dniu [...] r. została zawarta umowa Nr [...] między Starostą K. a C.W. w zakresie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Następnie, w związku z tym, iż wyszły na jaw okoliczności dotyczące podjęcia przez stronę innej pracy zarobkowej - umowy o dzieło już od [...] r. i nieposiadania przez C.W., na dzień otrzymania środków na podjęcie działalności gospodarczej, statusu osoby bezrobotnej, Starosta K. decyzją z dnia [...] r. pozbawił stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. W dniu [...] r. Starosta K., wydał decyzję administracyjną, na mocy której zobowiązał C.W. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w kwocie [...] zł. (strona zwróciła już niewykorzystaną kwotę dotacji w wysokości [...] zł), powołując w podstawie prawnej decyzji art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne, w świetle art. 76 ust. 2 pkt 2 uważa się z kolei świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Wojewoda Z. wskazał, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w świetle art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Taka decyzja administracyjna w przedmiocie przyznania stronie środków na podjęcie działalności gospodarczej, nie została przez ten organ wydana. Organ zauważył, że zawarcie umowy w zakresie udzielenia pomocy finansowej w formie przyznania środków na działalność gospodarczą następuje w drodze czynności cywilnoprawnej, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym. Właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej umowy jest sąd powszechny, co wynika wprost z zawartej umowy z dnia [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do orzekania przez ten organ w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż w danej sprawie ustawodawca nie upoważnił w ogóle organów zatrudnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania osobom bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta na podstawie umowy, może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku, gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 46, osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. W przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (ust. 4 art. 46 ustawy). Zdaniem Wojewody, ten aspekt sprawy został przez Starostę K. całkowicie pominięty przy wydawaniu decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, gdyż jak to już wykazano wyżej, C.W. środki na podjęcie działalności gospodarczej uzyskał na mocy zawartej umowy cywilnoprawnej. Organ także wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania dotacji na podjęcie działalności gospodarczej reguluje rozporządzenie w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 639). Adresatami pomocy omawianego instrumentu rynku pracy są zatem bezrobotni, a definicję osoby bezrobotnej zawiera przede wszystkim art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z kolei z treścią § 1 umowy z dnia [...] r. starosta przyznał korzystającemu na jego wniosek dofinansowanie [...]. W dniu [...] r. strona we wniosku o przyznanie ww. środków wskazała, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną od [...] r. (Pkt [...], część [...] Informacji o wnioskodawcy). Analiza akt administracyjnych wskazuje jednak, że czynność cywilnoprawna Starosty K. jest czynnością zawartą z podmiotem nie będącym osobą bezrobotną w dniu zawierania tej umowy (czynność nieważna od chwili jej dokonania - ex tunc). Mając na uwadze powyższe Wojewoda Z. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Prokurator Rejonowy w K. Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 46 ust. 4 i art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 1 pkt 1 K.p.a., poprzez ich błędną interpretację. W ocenie skarżącego, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez C.W. świadczenia w postaci środków na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Z. w całości. Z akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wynika, że C.W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku w dniu [...] r. W dniu [...] r. podpisał on z Powiatem K. - Powiatowym Urzędem Pracy umowę Nr [...] dotyczącą przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej, tj. instrumentu rynku pracy uregulowanego w art. 46 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia - w ówczesnym brzmieniu - w rezultacie czego utracił status bezrobotnego z dniem następnym po wypłacie dofinansowania (zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 tej ustawy), to jest z dniem [...] r. W dniu [...] r. C.W. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy dokumenty, z których wynikało, że w okresie od [...] r. do [...] r. wykonywał umowy o dzieło. Po otrzymaniu powyższej informacji Starosta K. wznowił postępowanie w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego przez C.W. i decyzją Nr [...] z [...]r. uchylił dotychczasową decyzję orzekającą o utracie statusu bezrobotnego z dniem [...] r. i orzekł o utracie statusu bezrobotnego z dniem [...] r. z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej (art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia). W wyniku odwołania wniesionego przez stronę Wojewoda Z. decyzją Nr [...], z dnia [...] r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Starosta K. ponownie orzekł o utracie przez C.W. statusu bezrobotnego z dniem [...] r. Również ta decyzja została przez stronę zaskarżona odwołaniem, jednakże decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. i tym samym stała się ona ostateczna. Następnie Starosta K. decyzją Nr [...] z [...] r., wydaną na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, orzekł o obowiązku zwrotu przez C.W. nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł wskazując, że w dniu otrzymania środków na podjęcie działalności gospodarczej, tj. [...] r. nie posiadał on statusu osoby bezrobotnej, tym samym nie był uprawniony do otrzymania tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że C.W. zwrócił część dofinansowania, której nie wykorzystał, oraz należność z tytułu zwróconego mu podatku VAT, a zatem do zwrotu pozostała jeszcze kwota [...] zł. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania Wojewoda Z. wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wyraził pogląd prawny, że w przypadku otrzymania przez bezrobotnego jednorazowego dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej w ramach umowy zawartej na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a następnie wyjścia na jaw okoliczności skutkujących utratą statusu bezrobotnego z datą poprzedzającą podpisanie umowy, tj. z mocą wsteczną, dochodzenie roszczeń Urzędu Pracy winno odbywać się na drodze sądowej i nie jest w takiej sytuacji dopuszczalne orzekanie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Wojewoda Z. podzielił wprawdzie pogląd, że w takim przypadku umowa jest nieważna od chwili jej zawarcia (ex tunc), jednakże uznał, że roszczenia z tego faktu wynikające powinny być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnej. W ocenie skarżącego, nie budzi wątpliwości, że zawarta w przedmiotowej sprawie umowa Nr [...] z dnia [...] r., będąca podstawą wypłacenia dofinansowania z Funduszu Pracy, była nieważna w świetle art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, bowiem stroną takiej umowy, zgodnie z art. 46 cytowanej ustawy, może być wyłącznie osoba posiadającą w sensie prawnym status bezrobotnego, a nie może być nią osoba takiego statusu nieposiadająca. Dotyczy to w szczególności osób, które utraciły status bezrobotnego przed podpisaniem umowy z powodu zatajenia przed publicznymi służbami zatrudnienia faktu podjęcia pracy zarobkowej. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że każda osoba podejmująca nielegalną pracę zarobkową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 13 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia, tj. bez powiadomienia urzędu pracy, nawet w przypadku ujawnienia tego faktu, miałaby prawo do zachowania środków Funduszu Pracy służących finansowaniu działań aktywizacyjnych wyłącznie w stosunku do osób posiadających w sposób legalny status bezrobotnego. Prokurator zauważył, że skoro przedmiotowa umowa była nieważna z mocy prawa od chwili jej zawarcia (obarczona tzw. sankcją nieważności bezwzględnej ze skutkiem ex tunc, powodującą brak jakichkolwiek skutków prawnych objętych wolą stron, datowanych ab initio od chwili dokonania czynności prawnej - por. np. S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu Cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2003, str. 233), to beneficjent nie mógł naruszyć warunków (postanowień) samej umowy. W takiej sytuacji roszczenie o zwrot środków Funduszu Pracy nie mogłoby zostać oparte na postanowieniach nieważnej umowy, lecz ewentualnie na przepisach o bezpodstawnym wzbogaceniu (świadczenie spełnione w wykonaniu nieważnej czynności prawnej - art. 405 § 2 K. c.). Przeszkodą prawną jednak, wykluczającą w takiej sytuacji powództwo na tej podstawie jest przepis art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi, że dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy, w przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ust. 2 tego artykułu dotyczy innego instrumentu rynku pracy (refundacji wyposażenia stanowiska pracy), natomiast ust. 3 stanowi o obowiązku zwrotu przez beneficjenta otrzymanych środków w terminie 30 dni w dwóch przypadkach: prowadzenia działalności przez okres krótszy niż 12 miesięcy lub naruszenia innych warunków umowy. Ustawa o promocji zatrudnienia w art. 46 ust. 4 odsyła zatem strony tego typu umowy na drogę procesu cywilnego tylko w przypadku, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1) roszczenie wynika z umowy o dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej, 2) roszczenie starosty związane jest z zaprzestaniem przez beneficjenta prowadzenia działalności gospodarczej przez przed upływem okresu co najmniej 12 miesięcy lub z naruszeniem innych warunków umowy, 3) beneficjent nie zwrócił środków w terminie 30 dni od otrzymania wezwania starosty. Zdaniem Prokuratora, w przedmiotowym przypadku, pierwsze dwa warunki nie zostały spełnione, stąd a contrario z art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, Kodeks postępowania cywilnego nie może mieć w nim zastosowania. Powyższa regulacja jest natomiast komplementarna z definicją art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którą za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się m. in. świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. Według skarżącego, nie ulega wątpliwości, że zachowanie C.W., polegające na zatajeniu wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy faktu podjęcia pracy zarobkowej w [...] r., skutkujące utratą statusu bezrobotnego, a następnie złożenie wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej, wpisuje się w zakres semantyczny i tym samym wypełnia zakres zastosowania "świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy". Z tego powodu orzeczenie o zwrocie świadczenia pieniężnego wypłaconego ww. osobie bez podstawy prawnej powinno nastąpić, zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, w drodze decyzji administracyjnej Starosty, a nie wyroku sądu powszechnego. Prokurator dodał, że charakter stosunku prawnego - cywilnoprawny lub administracyjnoprawny - nie decyduje o dopuszczalności lub niedopuszczalności drogi sądowej, bowiem zależy ona wyłącznie od woli ustawodawcy. Przykładowo kontrolę sądową decyzji organów rentowych (ZUS, KRUS i in.) z zakresu szeroko pojętych ubezpieczeń społecznych sprawują sądy powszechne - wydziały pracy i ubezpieczeń społecznych stosując przepisy K.p.c. (art. 1 oraz art. 459 i nast. K.p.c.) zamiast zasadniczo właściwych w zakresie sądowej kontroli administracji publicznej sądów administracyjnych. Z drugiej strony tytułem przykładu wyłączenia drogi sądowej w sprawach cywilnych Prokurator wskazał umowy o powierzenie lub wsparcie wykonania zadania publicznego i udzielenie dotacji zawierane przez organy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi na podstawie art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) i art. 16 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 ze zm.). Mimo, że umowy te są umowami cywilnoprawnymi, zawieranymi w formie pisemnej pod rygorem nieważności, przewidującymi stosowanie w sprawach nieuregulowanych Kodeksu cywilnego i określającymi właściwość miejscową sądu (por. ramowy wzór umowy wprowadzony w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 19 u. p. p.), to w przypadku stwierdzenia, że dotacja wypłacona na ich podstawie została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości albo wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, o zwrocie dotacji rozstrzyga, na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych, w formie decyzji organ udzielający dotacji. Jak ponadto wynika z informacji udzielonych Prokuraturze przez Powiatowy Urząd Pracy w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 215/16 ( w sprawie tej nie złożono wniosku o uzasadnienie) uznał, że w analogicznym stanie faktycznym polegającym na przyznaniu bezrobotnemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawa do renty od dnia poprzedzającego zawarcie umowy o przyznanie dofinansowania na rozpoczęcie działalności gospodarczej, kwota dofinansowania wypłacona na podstawie umowy podlega zwrotowi na podstawie decyzji wydawanej na w oparciu o art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i w takim przypadku zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do orzekania przez ten organ w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż w danej sprawie ustawodawca nie upoważnił w ogóle organów zatrudnienia do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznawania osobom bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej. Uczestnik postępowania C.W. w swojej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, względnie w przypadku uwzględnienia skargi wniósł o uchylenie także zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia [...] r. i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: "I. błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść decyzji: 1) na skutek uznania, że zebrany w sprawie materiał dowody dał podstawy do stwierdzenia, iż odwołujący w okresie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej tj. [...] r. nie spełniał wymogów dla posiadania statusu osoby bezrobotnej i nie był uprawniony do świadczeń przysługujących osobie bezrobotnej, gdy odwołujący wykonał ostatnią umowę o dzieło w dniu [...] r., zatem w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. odwołujący spełniał warunki do posiadania statusu osoby bezrobotnej oraz posiadał status osoby bezrobotnej, 2) na skutek uznania, że odwołujący był świadomy, iż wykonywanie umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej, gdy materiał dowodowy wskazuje, iż było odmiennie, 3) na skutek uznania, iż odwołujący działał z zamiarem wprowadzenia Urzędu w błąd, gdy jak wynika z akt sprawy odwołujący osobiście poinformował Urząd o wykonywaniu umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem będąc przekonanym, iż nie będzie to miało wpływu na przysługujące mu uprawnienia, zgodnie z wcześniej uzyskanymi informacjami, 4) nie uwzględnienie przez organ orzekający, że w świadomości społecznej wykonywanie umowy o dzieło nie jest traktowana jako zatrudnienie oraz że w doktrynie i judykaturze oraz wśród pracowników Urzędu ta okoliczność również budzi liczne kontrowersje, 5) nie uwzględnienie, iż informacja dla osób rejestrujących się w PUP nie ma charakteru dokumentu w sposób jasny wyjaśniającego regulacji prawnych i uwarunkowania związane z uprawnieniami bezrobotnych, a także i tego, że informacja dla osób rejestrujących się w PUP nie ma charakteru formalnoprawnego dokumentu urzędowego, 6) na skutek nieuwzględnienia, iż wypełnianie różnych dokumentów w Urzędzie Pracy ma charakter niejako mechaniczny i automatyczny - urzędnik wskazuje, w których miejscach należy złożyć podpis i de facto nie zawsze występuje zapoznanie się ze stanem prawnym, 7) na skutek nieuwzględnienia, że odwołujący gdyby zdawał sobie sprawę z występowania kolizji wykonywania umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, wówczas wyrejestrowałby się na czas wykonywania umów, a następnie niezwłocznie złożył wniosek o ponowną rejestrację, która nastąpiłaby przed dniem przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, 8) na skutek pominięcia, że otrzymane środki zostały przez odwołującego wydatkowane zgodnie z biznes planem, co świadczy o tym, iż odwołujący nie miał na celu wprowadzenia Urzędu w błąd, a jedynie zmierzał do wyjścia z bezrobocia poprzez samozatrudnienie, w czym Urząd wymiernie odwołującemu pomógł zgodnie z aksjologicznymi założeniami istnienia tej instytucji, 9) na skutek pominięcia, że otrzymane środki zostały przez odwołującego zwrócone w części, w której nie zostały wykorzystane do dnia uzyskania przez C.W. informacji o tym, że wykonywanie umów o dzieło niweczy status osoby bezrobotnej i dokonał tego dobrowolnie, co wskazuje, że odwołujący nie miał na celu wprowadzenia Urzędu w błąd, bo po I nie poinformowałby ponownie samodzielnie o wykonywanych umowach o dzieło oraz nie zwróciłby niewydatkowanych środków, 10) na skutek pominięcia, że C.W. poinformował Urząd Pracy o wykonywaniu umów o dzieło zarówno przed otrzymaniem dotacji, jak i po otrzymaniu dotacji, złożył o tym również zawiadomienie na piśmie, zatem nie sposób stwierdzić, że tę okoliczność ujawnił Urząd Pracy i że C.W. działał w celu wprowadzenia Urzędu Pracy w błąd, gdyż wówczas nie zawiadomiłby Urzędu o wykonywaniu przedmiotowych umów o dzieło, 11) na skutek pominięcia, że II. nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie tego, że strona nie posiadała świadomości, iż nie może wykonywać umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, a w związku z tym nie wystąpiło świadome wprowadzenie w błąd, gdyż strona była nie świadoma, że wykonywanie umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem było istotne dla sprawy, III. rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji: 1) art. 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale ocenionym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, poprzez nie uwzględnienie oświadczeń odwołującego co do braku świadomości, iż wykonywanie umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem jest istotne dla sprawy, 3) art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie za udowodnione, iż odwołujący celowo i świadomie wprowadził w błąd Urząd Pracy, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przebieg wydarzeń stanowczo przeczy takim ustaleniom - odwołujący pozostawał w błędzie co do prawa, odwołujący informował organ, iż wykonuje umowy o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem, odwołujący dobrowolnie poinformował Urząd o wykonywaniu umów - należy stąd wywieść, że odwołujący nie miał na celu wprowadzenia w błąd urzędu oraz nie posiadał świadomości, że wykonywanie umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem stanowi konflikt z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, nieuwzględnienie, iż nie wystąpiło jednoczesne wykonywanie umów o dzieło i pobieranie świadczenia, IV. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji: 1) art. 76 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, iż przyznane odwołującemu środki na podjęcie działalności gospodarczej stanowią nienależnie pobrane świadczenie, gdy odwołujący: - w dniu przyznania środków posiadał status osoby bezrobotnej, więc działał w dobrej wierze, - bezpośrednio w okresie przed przyznaniem środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz w okresie pobierania tego świadczenia odwołujący nie wykonywał umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem, ostatnią umowę odwołujący wykonał w dniu [...] r., natomiast środki zostały otrzymane w dniu [...] r., zatem nie doszło do jednoczesnego pobierania świadczenia oraz wykonywania przedmiotowych umów o dzieło, - w okresie uzyskania świadczenia spełniał bezsprzecznie warunki do uznania za osobę bezrobotną, - nie był świadomy, iż wykonywanie umów o dzieło stoi w kolizji z posiadaniem statusu osoby bezrobotnej, - nie działał w zamiarze wprowadzenia w błąd Urzędu Pracy, ale był przeświadczony, gdyż poinformowany, że wykonywanie umów o dzieło za nieznacznym wynagrodzeniem nie stanowi przeszkody w posiadaniu statusu osoby bezrobotnej, 2) art. 76 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego zastosowanie, w przypadku, gdy nie ma on zastosowania w związku z nie ziszczeniem się przesłanek określonych w pkt. 2 ust. 2 art. 76 w/w ustawy." Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Dodać należy, że nieważność może być skutkiem sprzeczności z normami prawa cywilnego, ale również innych gałęzi prawa. Cały system prawa tworzy bowiem jedność i w związku z tym nie może powstać sytuacja, by czynności sprzeczne z normami prawa publicznego (administracyjnego) były przedmiotem ważnych zobowiązań podjętych w umowach cywilnoprawnych. Art. 44 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa rodzaje pomocy finansowej oferowanej podmiotom korzystającym z usług rynku pracy. Beneficjantami tej pomocy są zróżnicowane podmioty. Część z instrumentów rynku pracy skierowana została do pracodawców oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, część - bezpośrednio do bezrobotnych oraz poszukujących pracy. Do ostatniej grupy należy, między innymi, dofinansowanie wyposażenia miejsca pracy, podjęcia działalności gospodarczej, kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. W oparciu właśnie o powyższy przepis Starosta K. przyznał pomoc finansową C.W. i w dniu [...]r. zawarł z nim stosowną umowę. Jak wynika z akt sprawy początkowo C.W. utracił status bezrobotnego z dniem [...] r., jednakże, po wznowieniu postępowania administracyjnego w tym zakresie, podjęta została nowa decyzja, mocą której C.W. utracił status bezrobotnego z dniem [...] r. Decyzja (była badana przez WSA sygn. akt II SA/Sz 1154/16 – skarga została oddalona) ta została wydana po ujawnieniu się okoliczności wcześniejszego podejmowania przez C.W. pracy zarobkowej w oparciu o umowę o dzieło. Efektem powyższego stało się oczywiste, że w dacie zawarcia umowy o refundację, tj. [...] r., C.W. nie posiadał statusu osoby bezrobotnej, a tym samym doszło do zawarcia umowy cywilnej o refundację z osobą nie spełniającą ustawowego wymogu z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zdaniem sądu, należy więc podzielić ocenę zawartą w skardze, a wcześniej także w zaskarżonej decyzji, że czynność prawna – umowa o refundację zawarta z C.W. przez Starostę K., jako sprzeczna z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, jest nieważna. Czynność ta jest nieważna od początku i od chwili jej dokonania nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Wojewoda Z. powołując się na art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (W przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w ust. 2 i 3, dochodzenie roszczeń z tytułu zawartej umowy następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego) uznał, że zwrotu uzyskanej kwoty refundacji należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wskazane w art. 46 ust. 4 ww. ustawy ust. 2 i 3 dotyczą konkretnych sytuacji i tak: - art. 46 ust. 2 - Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niepubliczne przedszkole, niepubliczna szkoła i producent rolny, który otrzymał refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, jest obowiązany dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli zatrudniał na utworzonym stanowisku pracy skierowanego lub skierowanych bezrobotnych w pełnym wymiarze czasu pracy łącznie przez okres krótszy niż 24 miesiące albo naruszył inne warunki umowy o refundację. - art. 46 ust. 3 - Osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Jak z powyższego wynika żadna z określonych w wymienionych przepisach przesłanek kierowania roszczeń na drogę postępowania cywilnego nie wystąpiła, a ponadto skoro umowę należy uznać za nieważną, nie można także dochodzić roszczeń w oparciu o § 5 umowy [...] z dnia [...] r. Dodać też należy, że C.W., w ocenie sądu, nie naruszył warunków ww. umowy określonych w jej § 5 i 6. Zwrócić należy uwagę, że zawarta we wniosku o przyznanie refundacji informacja, iż jest on osobą bezrobotną zarejestrowaną od dnia [...] r., ma tylko i wyłącznie charakter informacyjny. W tym stanie rzeczy, sąd uznał, że wskazanie przez Wojewodę Z. drogi postępowania cywilnego jako właściwej dla rozstrzygania niniejszej sprawy i w związku z tym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, jest nieprawidłowe. Tym samym decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. 105 § 1 K.p.a., a naruszenie to bezsprzecznie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, postępowanie o zwrot kwoty refundacji, w takim przypadku jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, winno być prowadzone jako postępowanie administracyjne, z uwagi na brak innej możliwości, w oparciu o art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien dokonać oceny materiału dowodowego, mając na uwadze fakt, iż strona ukończyła studia prawnicze, a nawet aplikację radcowską (jej świadomość prawna jest więc o wiele wyższa niż przeciętnego klienta urzędów pracy), a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Podniesione w piśmie procesowym przez uczestnika postępowania zarzuty odnośnie do decyzji pierwszoinstancyjnej winny być rozpatrzone w postępowaniu odwoławczym, gdyż przede wszystkim stanowią powtórzenie zarzutów odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.