II SA/Sz 508/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), odmówił S. A. zmiany decyzji nr [...], wdanej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] – nakładającej na wymienionego, w terminie do dnia 30 września 2021 r. obowiązek wykonania niezbędnych robót i przeróbek, wynikających z orzeczenia technicznego wykonanego przez B. D. oraz T. K., w celu doprowadzenia wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w m. O. gm.. do stanu zgodnego z przepisami, polegających na: 1. rozebraniu istniejącej i wykonaniu nowej konstrukcji dachu wraz z pokryciem i obróbkami blacharskimi, po obniżeniu ścian poddasza do takiej wysokości, aby wysokość budynku nie przekraczała 3 m i żadna część dachu nie wystawała poza granicę z działką nr [...], 2. przebudowaniu ściany południowo-zachodniej i ściany południowo-wschodniej budynku w taki sposób, aby zapewnione były minimalne odległości od granicy z działką nr [...]. wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 3. uzupełnieniu brakujących tynków zewnętrznych, 4. przebudowaniu drzwi wejściowych, do wymiarów 0,90 m x 2,00 m w świetle ościeżnicy, 5. rozebraniu schodów zewnętrznych, 6. rozebraniu istniejącej i wykonaniu nowej instalacji elektrycznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w m. O. , gm.. zostało wszczęte w związku z pismem nadesłanym przez A. C.. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez S. A. w trakcie przeprowadzonych oględzin, wybudował on na wymienionej wyżej działce budynek gospodarczy o wymiarach ok. 5,00 m x 7,94 m i wysokości od ok. 3,48 m do 4,16 m, który posiada dwie kondygnacje – przyziemie i poddasze oraz przykryty jest dachem dwuspadowym o niesymetrycznych połaciach. Wznosząc budynek S. A. zrealizował roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentów betonowych o przekroju 50 cm x 70 cm, izolacji z papy, ścian zewnętrznych i wewnętrznych konstrukcyjnych z pustaków żelbetonowych o grubości 38 cm i 24 cm, wieńca żelbetowego o wysokości ok. 12 cm. monolitycznego stropu żelbetowego na dwuteownikach stalowych o grubości ok. 12 cm, posadzki betonowej ułożonej na warstwie żużla, o grubości ok. 5 cm, ścianek kolankowych i szczytowych z pustaków żużlobetonowych, o grubości 25 cm, drewnianej więźby dachowej, pokrytej blachą stalową falistą, rynien i rur spustowych oraz okien i drzwi wejściowych. Dodatkowo, budynek został wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną, podłączoną kablem ułożonym w gruncie, do instalacji istniejącej w budynku mieszkalnym nr [...]. Roboty prowadzone były bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Ustalono także, że opisany wyżej obiekt został wybudowany w 1986 r. – bez wymaganego pozwolenia na budowę, czym naruszono art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Miejskiego w [...] organ przyjął, że w chwili obecnej nie można stwierdzić, że przedmiotowy budynek gospodarczy pozostaje w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym, a sam obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W oparciu o art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nałożono na S. A. – postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. - obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] dokumentów, dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego. Odwołujący przedłożył wymaganą inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym, a także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże przedłożone dokumenty nie były kompletne i zawierały szereg niezgodności, dotyczących spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona była następnie zobowiązywania kolejno postanowieniami z dnia [...] lutego 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. do usunięcia nieprawidłowości, stwierdzonych w przedłożonej inwentaryzacji budowlanej powykonawczej. Ostatecznie inwestor ze swojego obowiązku wywiązał się, przedkładając brakujące dokumenty, jednak wynika z nich konieczność wykonania zmian i przeróbek, które wymieniono w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Termin wykonania zobowiązania nałożonego powyższą decyzją wskazano - do [...] września 2021 r. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2021 r. skarżący wniósł o zmianę tej decyzji w zakresie przedłużenia wskazanego wyżej terminu do dnia [...] września 2022 r. W ocenie organu wspomniana zmiana wymaga zgody wszystkich stron postępowania. Powiatowy organ nadzoru budowlanego zwrócił się o taką zgodę do pozostałych stron, jednak A. C. zgody nie wyraził, zaś zgoda B. A. do dnia wydania decyzji nie wpłynęła. Z uwagi na powyższe, odmówiono zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. w trybie art. 155 k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji, S. A. wskazał przyczyny, dla których nie wykonał dotychczas nałożonego na niego ww. decyzją zobowiązania (choroba oraz osobista tragedia spowodowana śmiercią matki i siostry) a także wyjaśnił, z jakich względów wykonanie zaleceń zawartych w punkcie 1 i 2 decyzji jest nieuzasadnione. Ponownie wniósł o przedłużenie terminu na wykonanie niezbędnych przeróbek budynku, zaznaczając, że w tej chwili na poddaszu budynku przechowywane jest zboże do siewu, które magazynuje użytkujący obecnie ten obiekt syn strony. Dodał, że syn nie ma innych warunków na przechowywanie zboża. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 735. ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że warunkiem koniecznym do tego, aby organ administracji publicznej mógł wydać, na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję zmieniającą uprzednią decyzję, która stała się ostateczna, jest wyrażenie zgody na dokonanie takiej zmiany przez wszystkie strony postępowania. Ponieważ strony postępowania – A. C. i B. A. nie wyrazili zgody na zmianę ostatecznej decyzji w żądanym zakresie, wydanie decyzji zmieniającej decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji oraz błędną ocenę stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, organy nie uwzględniły jego argumentów zawartych w piśmie z dnia [...] września 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował sprawę czysto administracyjnie bez analizy błędnie i lakonicznie ustalonego przez organ powiatowy stanu faktycznego. Strona podtrzymała swoje uwagi i zastrzeżenia, które zgłaszała organom w trakcie postępowania i wyjaśniła z jakich względów spóźniła się z wniesieniem odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Decyzja ta stała się ostateczna i przy złej woli składającego zawiadomienie do PINB – A. C., oczywistym było, że nie wyrazi on zgody na zmianę decyzji ostatecznej. W obliczu powyższego, żona skarżącego B. A. nie wypowiedziała się w sprawie wyrażenia zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Skarżący podkreślił, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został przed 30 laty i oprócz naruszenia granicy sąsiada nikomu nie zagrażał i nie stanowił punktu spornego aż do chwili złożenia donosu przez sąsiada. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "wszystkich wcześniejszych decyzji wydanych przez organy administracyjne w przedmiotowym postępowaniu". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem przesłanek wymienionych w tym przepisie. W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nakładającej na stronę obowiązek wykonania niezbędnych robót i przeróbek, wynikających z orzeczenia technicznego opisanego w tym rozstrzygnięciu, w celu doprowadzenia wybudowanego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w m. O. , gm[...] do stanu zgodnego z przepisami. Wskazany w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. obowiązek miał być wykonany w terminie do dnia [...] września 2021 r. Podstawą wydania wspomnianej decyzji jest art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei w myśl art. 42 ust. 1 tej ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Biorąc pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wzniesiony przez skarżącego w 1986 r., zatem słusznie organ zastosował przepisy ustawy Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 r. Należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że wspomniany budynek został przez stronę wybudowany na działce nr [...] położonej w m. O. , gmina [...] – bez pozwolenia na budowę oraz - jak podaje strona w skardze – z naruszeniem granic sąsiada. Stronami w postępowaniu, w którym wydano decyzją nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do [...] września 2021 r. niezbędnych robót i przeróbek w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa są oprócz S. A., także jego żona B. A. oraz właściciel sąsiedniej działki, A. C.. W związku ze złożeniem przez skarżącego wniosku z dnia [...] września 2021 r. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. poprzez przedłużenie terminu do wykonania niezbędnych robót i przeróbek do dnia [...] września 2022 r., organ zwrócił się do B. A. oraz A. C. o udzielenie zgody na powyższą zmianę. Zgodnie bowiem z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. B. A. nie odpowiedziała na wspomniane pismo organu, natomiast A. C. w piśmie z dnia [...] października 2021 r. oświadczył, że "kategorycznie nie wyraża zgody na zmianę decyzji w zakresie przedłużenia terminu do [...] września 2022 r." Dodał, że skarżący przez cały rok nic nie zrobił aby cokolwiek zmienić, w nieprawidłowościach budowlanych, które stworzył na swojej działce. Zaznaczył, że jego działka jest bardzo mała a na całej jej długości od strony południowej jest zacieniona przez wiatę, żywopłot, budynek gospodarczy i mur należące do S. A.. Zdaniem organów obu instancji, brak zgody wszystkich stron postępowania na wnioskowaną przez skarżącego zmianę decyzji uniemożliwia wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów należy uznać za słuszne. Z treści cytowanego powyżej art. 155 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu możliwa jest jedynie wtedy gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Okoliczność, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, jak również że przepisy szczególne takiej zmianie nie sprzeciwiają się nie jest zatem wystarczająca do wydania wspomnianej decyzji zmieniającej. Konieczna jest bowiem także zgoda wszystkich stron postępowania, której w niniejszej sprawie brak. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy bowiem rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 692). Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 692). Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. konkretyzuje obowiązki skarżącego, ale korelatem tych obowiązków jest uprawnienie właściciela sąsiedniej nieruchomości, A. C. do żądania wykonania tych obowiązków przez inwestora (który wybudował przedmiotowy budynek gospodarczy nie tylko bez pozwolenia na budowę ale także z przekroczeniem granicy nieruchomości należącej do sąsiada). Skoro zatem A. C. nie wyraził zgody na zmianę decyzji w sposób wnioskowany przez skarżącego, zatem organ słusznie odmówił zmiany rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2020 r. Organ nie rozważał przy tym czy za wydaniem takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ani też czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie. Zdaniem Sądu, rozważania te nie miałyby jednak znaczenia dla sprawy ponieważ nawet gdyby przesłanki te zostały spełnione to i tak zmiana decyzji nie byłaby możliwa z uwagi na brak zgody jednej ze stron tego postępowania. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę w skardze, należy wskazać, że postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Z tego względu w postępowaniu tym nie mogą być brane pod uwagę podnoszonego przez stronę zarzuty dotyczące prawidłowości punktów 1 i 2 decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. Nie mogą też odnieść spodziewanego przez skarżącego rezultatu, argumenty dotyczące przyczyn, dla których wymieniony nie wniósł w terminie odwołania od tejże decyzji (z [...] grudnia 2020 r.) czy też nie wykonał obowiązków w niej wymienionych w terminie do [...] września 2021 r. Organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji, podnoszony w skardze zarzut naruszenia powyższych przepisów należy uznać za nietrafny. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.