II SA/Sz 510/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej N. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. W dniu 30 grudnia 2021 r. N. G. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza Miasta S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. 2. Burmistrz Miasta S. (dalej przywoływany jako: "Organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ uzasadnił niespełnieniem ustawowych przesłanek do otrzymania wnioskowanego świadczenia, tj. brakiem związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak również okolicznością powstania niepełnosprawności matki po terminach określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. 3. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, wskazując, że opiekuje się mamą, która nie jest w stanie samodzielnie egzystować. W odwołaniu przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 (sygn. akt K 38/13). 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r."), utrzymało ww. decyzję Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca jest córką osoby niepełnosprawnej, która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2021 jako osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji na czas określony, tj. do dnia 31 marca 2022 r. Dalej Organ wskazał, że obecnie z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła córka, a poprzednio opiekę nad matką sprawował syn – K. G., który był uprawniony do świadczenia decyzją SKO z dnia [...]12.2021 nr [...] na okres od 30 czerwca 2021 do 31 marca 2022 r. Ze względu na podjęcie zatrudnienia z dniem 29 listopada 2021 r. decyzja SKO została uchylona. Dalej Organ odwoławczy wskazał, że osoba niepełnosprawna wymagająca opieki zamieszkuje ze Skarżącą i jej dzieckiem, oraz trzema pełnoletnimi synami. Jeden z synów pracuje w systemie zmianowym i nie może sprawować opieki nad matką, drugi podejmuje zatrudnienie i prace dorywcze okresowo, trzeci zaś nie podejmuje zatrudnienia i jest na utrzymaniu matki. Synowie nie angażują się w opiekę nad matką. Skarżąca nie podejmowała zatrudnienia do tej pory, obecnie zaś nie podejmuje go w związku ze sprawowaną opieką nad matką, co jak wskazał Organ znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale. Jednak zdaniem Organu związek przyczynowo skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad matką nie istnieje a świadczy o tym rzeczywisty zakres tej opieki 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki, mimo, że matka Skarżącej jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w podobnych okolicznościach faktycznych brat S. K. decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2021 r. był osobą uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, niemniej jednak podjął zatrudnienie i opiekę nad matką musiała przejąć Skarżąca. Stąd odmowa przyznania świadczenia jest w ocenie Skarżącej krzywdząca. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. 8. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy i argumentacja Organów nie jest wystarczająca do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. 9. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przedstawiły Organy, obecnie Sąd jedynie dla przypomnienia przytacza treść przepisów. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił w pierwszej instancji m.in. art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia". Prawidłowe jest stanowisko Organu odwoławczego, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i ugruntowanego na jego podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, nie można uzasadniać odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego momentem powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać z pominięciem art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poza tym decyzję odmowną oparto na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga uwzględnienia także treści ust. 1a art. 17 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 10. Zacytowane przepisy określają przesłanki, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a. wyznacza zaś kolejność uprawnionych. Z treści cytowanych unormowań wynika jednoznacznie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym. Obowiązek alimentacyjny wynika ze szczególnej więzi prawnej łączącej krewnych i małżonków. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (por. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W myśl zaś art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten wskazuje kolejność zobowiązanych do alimentacji oraz wymienia stany faktyczne uzasadniające powstanie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności. 11. Organy obu instancji stwierdziły, że brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaniem opieki, zarówno z tego powodu, że opieką którą sprawuje Skarżąca nie ma charakteru opieki stałej i długotrwałej, jak i z tego powodu, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że matka Skarżącej jest po udarze, jest zatem osobą schorowaną i z pewnością wymaga opieki i pomocy ze strony osób trzecich. Takiej pomocy i wsparcia udziela jej córka wykonując niezbędne codzienne czynności tj. gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich zaś w ramach czynności związanych bezpośrednio z opieką - pomoc w poruszaniu się, podawanie niezbędnych lekarstw, pomoc w ubieraniu oraz pomoc w porannej i wieczornej toalecie. Organ wskazał, że z treści opisanego przez wnioskodawczynię zakresu czynności wykonywanych podczas opieki wynika, że czynności stricte opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą względem matki sprowadzają się do ok. 3 godzin.. Ponadto, w ocenie Organu, opisane przez Skarżącą czynności nie stanowią o sprawowaniu stałej permanentnej opieki, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. 12. Odnosząc się do kwestii zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie musi to być opieka całodobowa, jednak nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). W tej sprawie bezsporne jest to, że matka Skarżącej ma ustaloną niezdolność do samodzielnej egzystencji (na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, orzeczoną przez lekarza orzecznika ZUS, którą traktuje się jak znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że D. W. jest niezdolna samodzielnej egzystencji. Taki zapis potwierdza, że matka Skarżącej wymaga nie tylko pomocy, lecz także stałej, i długotrwałej opieki. Skarżąca zamieszkuje wraz z matką, która nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i sprawuje nad nią całodobową opiekę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika między innymi, że matka Skarżącej przeszła udar, i ma m.in. problemy z poruszaniem się, używa kul. Skarżąca pomaga matce przy podstawowych czynnościach, co zostało udokumentowane w wywiadzie środowiskowym. Konieczność towarzyszenia matce w codziennych czynnościach wskazuje, że Skarżąca musi sprawować nad matką opiekę stałą. Nie może ona zatem podjąć zatrudnienia, co z resztą znajduje potwierdzenie także w zaskarżonej decyzji. Skarżąca wykonuje w ramach sprawowania opieki także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jednak okoliczność ta nie jest przesądzającą dla dokonania oceny zakresu opieki jako stałej. To stan zdrowia niepełnosprawnej – czyli przebyty udar i zakres czynności z tym związanych, dają podstawę do oceny, że niepełnosprawna wymaga opieki stałej. W sprawie podkreślenia wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne na matkę pobierał syn niepełnosprawnej, jednak z uwagi na podjęcie zatrudnienia decyzja o przyznaniu świadczenia została uchylona. 13. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli wnioskodawca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa jako przesłankę przyznania świadczenia nie tylko rezygnację z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia cytowanego przepisu nie budzi wątpliwości. Nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia. Spełnienie tej przesłanki następuje także wówczas, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki, przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących podejmowania aktywności zawodowej. Okoliczność, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo przed złożeniem wniosku, nie wyklucza zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. Skarżąca ma obecnie [...] lat, ani jej wiek ani stan zdrowia nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia. Niewątpliwie Skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie i jak wynika z decyzji Organu I instancji odbywała kursy, szkolenia i poszukiwała zatrudnienia. Sąd wskazuje jednak, że wystąpienie drugiej z przesłanek - niepodejmowanie zatrudnienia w celu sprawowania opieki, jest okolicznością wystarczającą do spełnienia przesłanki przyznania świadczenia, wymaganej przez normę art. 17 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r., w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niezdolnych samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W sprawie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Warte odnotowania w sprawie jest, że brat Skarżącej K. G. decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2021 r. uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, niemniej jednak podjął zatrudnienie i opiekę nad matką musiała przejąć Skarżąca. Stąd niezrozumiałe, zdaniem Sądu jest przyjęcie przez ten sam Organ, w podobnym stanie faktycznym odmiennych koncepcji, tym bardziej, że okoliczności sprawy (jak np., stan rodzinny) nie uległy zmianie. Wątpliwości Sądu budzi zatem i nie sprzyja budowaniu zaufania do organów administracji podjęcie różnych rozstrzygnięć w analogicznym stanie faktycznym a jedynie dotyczącym innej osoby w tej samej rodzinie. 14. Sąd stwierdził zatem, że Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 Organ I instancji także art. 17 ust. 1b u.ś.r. 15. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Rzeczą Organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku Skarżącej i odwołania, także w świetle uprzednio odmiennego stanowiska wyrażonego przez SKO, z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd stanowiska, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. 16. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).