II SA/Sz 512/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako ZWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.- dalej jako p.b.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...], stwierdzającej "wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r. na Panią A. D. zam. al. [...], [...] W., polegającego na wykazaniu prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działki nr [...] poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości, wskazującą na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej budynku mieszkalnego położonego na terenie ww. nieruchomości stanowiącej część wspólną", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji, jak i akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako PINB), decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] nakazał współwłaścicielom budynku przy [...] w W., tj. A. B., B. D., W. D., R. R., wykonać remont dachu ww. budynku mieszkalnego poprzez wymianę zniszczonej przez korozję biologiczną elementów konstrukcji dachu, wykonanie nowego pokrycia dachowego oraz wymianę popękanego sklepienia ceglanego nadokiennego na żelbetowe, w określonym przez organ terminie. W dniu 23 stycznia 2016 r. wpłynęła do organu powiatowego informacja, że roboty budowlane polegające na remoncie dachu, są wykonywane niezgodnie z decyzją PINB w W., gdyż w dachu wykonywane są otwory okienne. W dniu 28 grudnia 2016 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę na powyższej nieruchomości, w wyniku której ustalono, że "w połaci dachu od strony podwórka zostały zamontowane dwa okna połaciowe, a od strony ulicy wykonywany jest montaż jednego okna połaciowego". Postanowieniem z dnia [...]., organ powiatowy nakazał B. D. oraz W. D., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na montażu okien połaciowych, zaś kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia oceny technicznej dotyczącej tych robót. Po wpłynięciu do organu oceny technicznej, PINB w W. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że roboty dotyczące montażu okien połaciowych zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. ZWINB w S. decyzją z dnia [...]. uchylił ww. decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego (ustalenia liczby okien połaciowych oraz ustalenia, czy naruszono konstrukcję dachu), wyjaśnienia prawa inwestorów do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zajęta pod roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, zweryfikowania stron postępowania administracyjnego oraz adresatów ewentualnego rozstrzygnięcia w sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.b., organ powiatowy nałożył na następcę prawnego inwestorów – A. D. obowiązek wykazania, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W. przy ul. [...] na terenie działki nr [...] poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości, wskazującą na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej budynku mieszkalnego położonego na terenie ww. nieruchomości stanowiącej część wspólną. Odwołanie od decyzji PINB w W. z dnia [...] wniosła A. B.. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił w części dotyczącej terminu, ww. decyzję organu powiatowego określając termin wykonania czynności do dnia 10 sierpnia 2018 r., w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Nadto ZWINB w S. w dniu [...]. uchylił decyzję organu powiatowego nakazująca A. D. doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego przez likwidacje okien połaciowych, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 9 sierpnia 2018 r. wpłynęło do organu powiatowego pismo A. D., do którego ww. w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączyła: kopię aktu notarialnego, kopię zgody R. R. oraz własne oświadczenia z dnia 7 sierpnia 2018 r., w którym stwierdziła, że posiada ustną zgodę A. B., a nadto wyjaśniała, że dnia 18 stycznia 2018 r. podczas sprawy sądowej o zwrot kosztów za prace remontowe, tj. remont dachu doszło do ugody, przy czym obniżenie kosztów zwrotu za remont miało rozwiązać problem wstawionych okien, a na takie warunki A. B. wyraziła zgodę. W tych okolicznościach, PINB w W. decyzją nr [...] z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia [...] na A. D., polegającego na wykazaniu prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością zlokalizowaną w W., przy ul. [...], na terenie działki nr [...], poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości, wskazującą na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachowej ww. budynku mieszkalnego. W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniosła, że A. D. nigdy nie otrzymała od niej zgody do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, zatem oświadczenie z dnia 7 sierpnia 2018 r. zostało przez nią sfałszowane. Co więcej, ww. otrzymała od niej pismo z dnia 9 kwietnia 2018 r. o niewyrażeniu takiej zgody, zaś z protokołu rozprawy sądowej związanej z remontem dachu również nie wynika, jakoby zgodę taką udzieliła. Poza tym wyjaśniała, że jej pełnomocnik, radca prawny A. Ś. był uczestnikiem rozprawy sądowej w związku z kosztami remontu dachu i potwierdza, że takiej zgody A. D. nie otrzymała. W dalszej części odwołania skarżąca podkreśliła, że A. D. odebrała w imieniu R. R. zaskarżoną przez nią decyzję PINB w W. i następnie nie przekazała tej decyzji. Nadto w rozmowie z R. R. uzyskała informację, że zgodę wyrażał tylko ustnie. Zdaniem odwołującej się, organ nie przeanalizował ilości okien włazowych i nowo wstawionych okien połaciowych, ani tez wpływu robót na konstrukcję więźby dachowej. Do odwołania strona dołączyła: pismo do Prokuratury Rejonowej w W. w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia z dnia 9 sierpnia 2018 r. przez A. D., 2) kopię protokołu z rozprawy sądowej z dnia [...] r., sygn. akt [...]) kopię pisma A. D. skierowanego do A. B. z dnia 26 marca 2018 r., w którym prosi o wyrażenie zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, 4) kopię pisma A. B. z dnia 9 kwietnia 2019 r. skierowanego do A. D., w którym podkreśla, że nie wyraża takiej zgody, 5) kopię oświadczenia z dnia 1 marca 2019 r. radcy prawnego A. Ś., 3) trzy nieopisane zdjęcia. ZWINB rozpatrując odwołanie, po przytoczeniu treści art. 50 i 51 p. b. wskazał, że podczas realizowania obowiązków nakazanych decyzją organu powiatowego z dnia [...] r., B. D. i W. D. wykonali dodatkowo okna dachowe, bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, a jak wynika z odwołania skarżącej, pozostali współwłaściciele budynku, nie wyrażali zgody na wstawienie dodatkowych okien dachowych. Z księgi wieczystej wynika, że nieruchomość gruntowa stanowiąca działkę nr [...] jest własnością Gminy W., a budynek posadowiony na tej działce posiada wyodrębnione 3 lokale mieszkalne. Dach budynku oraz wykonane w nim okna połaciowe stanowią część wspólną tego budynku, zatem wszyscy współwłaściciele danej nieruchomości, tj. właściciele trzech lokali mieszkalnych, powinni wyrazić zgodę na wykonanie robót polegających na wstawieniu okien dachowych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wywiódł, że w ramach postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, należy badać prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego PINB w W. decyzją z dnia [...]. nałożył na następcę prawnego inwestora – A. D. właśnie taki obowiązek. Jednakże A. D. w przedłożonym do organu powiatowego w dniu 9 sierpnia 2018 r. piśmie oraz załącznikach, nie wykazała, iż posiada prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Następca prawny inwestora, nie uzyskała bowiem zgody A. B., będącej współwłaścicielka przedmiotowego budynku, na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Wprawdzie A. D. twierdzi, iż posiada ustną zgodę, jednak temu twierdzeniu zaprzecza A. B. w treści odwołania, a do akt sprawy nie załączono dokumentu obiektywnie stwierdzającego wyrażenie przez skarżącą zgody do dysponowania przez A. D. częściami wspólnymi tego budynku, tj. połacią dachową, w celu wykonania w niej okien połaciowych. Również w kopii protokołu z rozprawy przed Sądem Rejonowym w W. z dnia [...] r. nie ma wzmianki na temat ewentualnej zgody udzielonej przez A. B. na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Poza tym wątpliwości budzi także przedłożona kopia zgody drugiego sąsiada – R. R., gdyż dokument ten nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez notariusza, jak tego wymaga art. 76a § 2 k.p.a., oraz nie zawiera daty jego sporządzenia. Z kolei przedłożony akt notarialny (kserokopia) repertorium A numer [...], jest umową darowizny, w której W. D. i B. D. darują swojej córce A. D., lokal mieszkalny nr [...], w budynku nr [...], przy [...] w W., zatem nie jest to dokument potwierdzający prawo następcy prawnego inwestora do dysponowania częściami wspólnymi przedmiotowego budynku na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ma wątpliwości, że skarżąca nie udzieliła zgody na wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania administracyjnego, gdyż nie ma w aktach sprawy dokumentu, który by taką zgodę wyrażał lub jej wyrażenie jednoznacznie potwierdzał, a skarżąca, w treści odwołania, zdecydowanie twierdzi, że zgody takiej nie wyrażała i nadal nie wyraża. Skarżąca twierdzi, iż wobec złożenia przez A. D. oświadczenia z dnia 9 sierpnia 2018 r., złożyła zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w W. "o złożenie fałszywego oświadczenia działającego" na jej niekorzyść. Analizując przedłożone przez skarżącą pozostałe dokumenty, załączone do odwołania, organ stwierdził, że nie zostały one również potwierdzone jako zgodne z oryginałem, zwłaszcza zawierające skreślenia i poprawki oświadczenie radcy prawnego A. Ś., zatem nie można uznać, aby spełniał on kryteria określone przepisami k.p.a. Mając zatem na uwadze brak materiału dowodowego potwierdzającego uzyskanie przez A. D. prawa do dysponowania częściami budynku, stanowiącymi przedmiot współwłasności na cele budowlane, w szczególności zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w połaci dachu oraz wobec nieprzedstawienia przez A. D. dokumentów zgodnie z decyzją PINB z dnia [...] r., organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bezpodstawnie. Na zakończenie ZWINB dodał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, wyjaśniając uprzednio dokładnie ilość okien połaciowych wstawionych przez inwestora oraz to czy doszło do "zmiany konstrukcji dachu" oraz pamiętając o pouczeniu strony o treści art. 10 k.p.a. Od powyższej decyzji A. B. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc tożsame argumenty co we wniesionym odwołaniu. Mianowicie wskazała na brak posiadania przez A. D. jej zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na kwestie dotyczące wykonanych robót. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, zarzucił decyzji naruszenie treści art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że organ II instancji mógł w swoim zakresie przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i wydać decyzję reformatoryjną. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy z dnia [...] r. w sprawie [...] przed Sądem Rejonowym w W., przedkładając uwierzytelniony odpis do akt. Sąd na rozprawie postanowił oddalić zgłoszony wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Przystępując do rozpoznania sprzeciwu, sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.". W myśl art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej wyżej ustawy, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany z pozycji art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). W świetle powyższych rozważań decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, jej zastosowanie ma uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał sprzeciw za uzasadniony, albowiem istniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ II instancji rozpoznawał odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w której organ ten stwierdził wykonanie przez A. D. obowiązku nałożonego na nią decyzją z dnia [...]., zaś obowiązek ten polegał na wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedstawienie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, w szczególności zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Rzeczą organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie postępowania w kierunku ustalenia, czy A. D. wykonała, nałożony na nią decyzją z dnia [...] r., obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością przy[...] w W. na cele budowlane. Organ odwoławczy tej oceny dokonał i jednoznacznie wskazał, że skarżąca nie udzieliła zgody na wykonanie robót budowlanych przez A. D. na wspólnych częściach ww. nieruchomości. Zatem istniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem, ZWINB jako podstawę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał konieczność ustalenia ile okien połaciowych zostało zainstalowanych w dachu nieruchomości przy al. [...] w W. oraz czy doszło do zmiany konstrukcji dachu, albowiem tych kwestii organ ani w tym postępowaniu, ani w innych rozstrzygnięciach nie wyjaśnił. Zdaniem sądu, organ odwoławczy tak zakreślając obowiązki organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, albowiem przedmiotem tego postępowania było jedynie stwierdzenie, czy A. D. wykonała obowiązek wynikający z decyzji PINB w W. z dnia [...]. czyli, czy przedstawiła dokumenty na okoliczność dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ilości zainstalowanych okien w dachu, czy też zmian w jego konstrukcji nie była przedmiotem tego postępowania. Organ odwoławczy, jeżeli ma wątpliwości co do legalności innych decyzji wydanych w kwestii prac budowlanych dotyczących dachu budynku przy al. [...] w W., może to uczynić w innym postępowaniu, przy zastosowaniu odpowiednich trybów postępowania. Podsumowując, skoro ZWINB uznał, że istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania przez ten organ sprawy dotyczącej wykonania obowiązku nałożonego na A. D. decyzja z dnia [...] r., a sąd oceniający legalność zaskarżonej decyzji tego nie kwestionuje, to organ odwoławczy winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, albowiem podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w tym postępowaniu sąd nie stwierdził. W tym stanie rzeczy wskazane wyżej motywy i przyjęte oceny, stanowiły wystarczającą podstawę do uwzględnienia, na podstawie art. 151a p.p.s.a, wniesionego sprzeciwu.