II SA/Sz 515/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk – Gawęcka /spr./ Protokolant : st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Raportem z dnia [...] r. D. A. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego z wnioskiem o wypłatę wyrównania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do kwoty, która przysługuje funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny, określonych w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej, za okres od [...] r. do [...] r. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpatrzenia ww. raportu w trybie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [..] r. nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego, na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, § 1, 4, poz. 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2002 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, odmówił D. A. prawa do wyrównania otrzymanego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w okresie od [...] r. do [...] r. do kwoty, która przysługiwała funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny uwzględnianych przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzją nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego przyznał D. A. z dniem [...] r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości [...] stawki diety określonej w przepisach o zwrocie kosztów podróży służbowej, tj. na podstawie art. 3 ust. 2 zarządzenia nr 16/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] potwierdzono prawo skarżącego do pobierania równoważnika z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, tj. w wysokości przysługującej osobie samotnej, albowiem w okresie pobierania przedmiotowego świadczenia D. A. nie posiadał członków rodziny wyszczególnionych w art. 86 ustawy o Służbie Więziennej. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest podstaw do wyrównania wypłaconego ww. funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego do wysokości przysługującej funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny, z którymi zamieszkują. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor Służby Więziennej, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 104, 107 Kpa oraz art. 7 ust. 2, art. 86 i art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 5 i § 2 pkt 14 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 1996 r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu i szczegółowego zakresu działania dyrektorów okręgowych Służby Więziennej oraz struktury organizacyjnej Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wysokość należnego funkcjonariuszowi równoważnika reguluje natomiast § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, w którym wskazano, że funkcjonariuszowi posiadającemu rodzinę przysługuje równoważnik wyższy o 100% od kwoty wskazanej w ust. 1 ww. § 3, tj. należnej funkcjonariuszowi samotnemu. Mając na uwadze, że D. A. w okresie wypłacania spornego świadczenia nie posiadał rodziny, organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do zmiany decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego i wyrównania wypłaconego skarżącemu świadczenia. Powyższą decyzję ostateczną ww. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie dokonuje podziału funkcjonariuszy na samotnych i posiadających rodzinę, a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej do różnicowania wysokości wypłacanego funkcjonariuszom równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na podstawie tego kryterium. Ponadto, skarżący wskazał także, że zapisy zawarte w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001 r., w części dotyczącej wysokości równoważnika za brak mieszkania, są, jego zdaniem, niezgodne z ustawą o Służbie Więziennej i dyskryminują funkcjonariuszy samotnych. Ponadto skarżący podkreślił, że organy obu instancji bezpodstawnie powołują się na akty prawne niższej rangi niż ww. ustawa. Dyrektor Służby Więziennej, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjnym z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według ww. kryterium dostarczyła podstaw do uznania skargi za skuteczną, choć z innych przyczyn niż w niej przytoczone. Stosowne do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). A zgodnie z § 2 zacytowanego przepisu, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpatrywanej sprawie, z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała konieczność wyjścia poza zarzuty skargi, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa stanowiącym określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa przyczynę nieważności decyzji, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższy wniosek wynika z następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Jest okolicznością bezsporną, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r., przyznająca D. A. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania funkcjonariuszom Służby więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712). Skarżący, wskazanym na wstępie raportem z dnia [...] r., wystąpił o wypłatę wyrównania równoważnika otrzymywanego z tytułu braku mieszkania do kwoty, które przysługują funkcjonariuszom posiadającym członków rodziny za okres od [...] r. do [...] r. Z pisma tego, podobnie jak i z całości przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, nie wynika, aby wniosek strony dotyczył wyrównania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z tego powodu, że nie otrzymał on w pełnej wysokości kwoty, jaka została ustalona na podstawie decyzji ostatecznej z dnia [...] r., przyznającej mu przedmiotowe świadczenie. A zatem, przedmiotowy raport skarżącego, jak to wynika wprost z jego treści, dotyczy zmiany (weryfikacji) decyzji ostatecznej Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. nr [...], na mocy której przyznano temu funkcjonariuszowi świadczenie w wysokości wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 czerwca 2001 r., a nie w wysokości określonej w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, tj. w wysokości o 100% wyższej od kwoty określonej w ust. 1, co, zdaniem skarżącego, byłoby zgodne z treścią przepisu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.). W tej sytuacji nie było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady trwałości decyzji ostatecznej – sformułowanej w art. 16 § 1 ww. ustawy wynika, że decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Skoro zatem w sprawie, której dotyczył wniosek skarżącego, wydana została decyzja ostateczna, a nie zostało wszczęte, w trybie przepisów zawartych w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie mające na celu zmianę lub uchylenie tej decyzji (art. 155 Kpa), nie nastąpiło wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 Kpa), jak też nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności (art. 156 Kpa), to brak uruchomienia któregokolwiek z wymienionych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej uniemożliwiał wydanie, w zgodzie z prawem, nowej decyzji w tej samej podmiotowo i przedmiotowo sprawie. Odnosi się to również do decyzji negatywnie załatwiającej żądanie weryfikacji tejże decyzji ostatecznej bez prawnych podstaw do jej wzruszenia. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty zawarte w decyzji ostatecznej stwarza tzw. powagę rzeczy osądzonej (res iudicata), która to okoliczność nie zezwala na ponowne rozstrzygniecie danej sprawy (ne bis in idem). Naruszenie tej zasady, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką umożliwiającą zastosowanie tego przepisu jest bowiem zarówno tożsamość sprawy rozstrzygniętej inną decyzją, jak również istnienie, w dacie wydania kolejnego rozstrzygnięcia, decyzji załatwiającej tą samą sprawę co do jej istoty. Mając na uwadze powyższe, niezależnie od zarzutów skargi, na podstawie wskazanego powyżej przepisu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.