II SA/Sz 515/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi S. M.-S. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania S. M.-S., działającej przez pełnomocnika, od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. znak [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r. przedstawiciel Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku [...] zlokalizowanym w S., przy ul. [...] stwierdzając występowanie nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynku oraz przebywających w nim ludzi. W oparciu o ustalenia kontroli, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wydał w dniu [...] r. decyzję administracyjną, którą nakazał właścicielowi obiektu [...] S. M.-S. wykonanie następujących obowiązków: 1. klatkę schodową stanowiąca drogę ewakuacyjną w budynku zamknąć na każdej kondygnacji drzwiami oraz wyposażyć w samoczynne urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, w związku ze stwierdzonym stanem zagrożenia życia ludzi spowodowanym brakiem właściwego zabezpieczenia przedmiotowej klatki schodowej przed zadymieniem - do dania [...] r., 2. dokonać aktualizacji opracowanej dla budynku instalacji bezpieczeństwa pożarowego oraz uzupełnić stanowiące je element plany graficzne o informacje dotyczące kategorii zagrożenia ludzi, wysokości budynku oraz liczby osób, jaka może się w nim znajdować do dnia [...] r. S. M. –S. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionowała termin wykonania nałożonych obowiązków. W uzupełnieniu odwołania dodatkowo zarzuciła błąd w ustaleniach stanu faktycznego polegający na przyjęciu, że budynek jest średniowysoki oraz pomięcie jako strony postępowania współwłaściciela budynku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w wymienionej na wstępie decyzji, nie podzielił zarzutów odwołania, uznając, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził w sprawie postępowanie. Organ odwoławczy ustalił, że kontrolowany budynek pełni funkcję handlowo-usługową i zakwalifikowany jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Powierzchnia obiektu wynosi [...] m2, a jego wysokość [...] m (budynek średniowysoki). Budynek stanowi jedną strefę pożarową, dla której zgodnie z § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Ww. wymóg zamknięcia klatki schodowej oraz wyposażenia jej w urządzenia służące do usuwania dymu nie jest spełniony, co determinowało nałożenie obowiązku usunięcia tej nieprawidłowości. Organ II instancji podniósł, że wbrew twierdzeniu strony, pkt 2 decyzji nie został wykonany, gdyż w odwołaniu wskazano na dokonanie przeglądu przewodów kominowych oraz oznakowania dróg ewakuacyjnych, tymczasem pkt 2 decyzji dotyczy aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego oraz uzupełnienia planów graficznych stanowiących załączniki do tej instrukcji. W przedmiotowym przypadku bowiem instrukcja nie spełnia wymagań formalnych wynikających z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz nie była aktualizowana od września 2012 r., pomimo iż § 6 ust. 7 ww. rozporządzenia przewiduje poddanie okresowej aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowej raz na 2 lata. Komendant nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej uznając, że okres 1,5 roku jest czasem wystarczającym na wykonanie nałożonego obowiązku i daje realną szansę jego wykonania. Natomiast dostosowywanie budynku do wymagań przepisów podczas prac modernizacyjnych, nie może być argumentem za przedłużaniem utrzymywania w obiekcie stanu zagrożenia życia ludzi. Niezależnie od powyższego podkreślił, że strona powinna być żywotnie zainteresowana usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości w jak najkrótszym czasie. W odniesieniu do zarzucanego odwołaniem uchybienia art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wskazał, że faktycznie władającym obiektem jest S. M.-S., która prowadzi w nim działalność gospodarczą, zaś w ewidencji działalności mąż strony nie jest wyszczególniony jako osoba prowadząca działalność wspólnie z żoną. Nadto Komendant podniósł, że strona przed wydaniem decyzji otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zawierało również informację o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś decyzja została wydana w oparciu o dokumenty, które były jej znane. W związku z powyższym nie doszło do uchybienia art. 7,8, 9 i 10 K.p.a. Nie zgadzając się z decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, S. M.-S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 7, 8, 9 i 10 Kpa oraz art. 155 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca zaznaczyła, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej powinny być nałożone w terminie uzgodnionym i w takim, aby były realnie możliwe do zrealizowania przez stronę. Budynek użytkowany przez stronę jest budynkiem starym, wykonanym w przestarzałej technologii i nadaje się do remontu, który jest systematycznie wykonywany w miarę możliwości finansowych oraz organizacyjnych. Nałożenie na stronę obowiązku zamknięcia klatki schodowej drzwiami i wyposażenia w samoczynne urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu przy obecnej kondycji budynku oraz technologii jego wykonania (drewnianej), chociaż będzie stanowić spełnienie wynikającego z przepisów obowiązku, to jednak w żaden sposób nie poprawi bezpieczeństwa pożarowego budynku. Według strony, aby zalecenia organu miały wymierny wpływ na bezpieczeństwo pożarowe konieczna jest całościowa modernizacja i remont budynku, a zatem termin powinien być tak ustalony, aby wykonanie nałożonych decyzją obowiązków było możliwe w ramach prowadzonych kompleksowych prac modernizacyjnych budynku. Odnosząc się do pkt 2 decyzji wskazano, że w dniu [...] r. strona przedłożyła organowi pismo wraz z dokumentacją zdjęciową, z której wynika, iż uchybienia dotyczące oznakowania oraz Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego zostały wykonane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności wpływających na zmianę przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten został wydany przy zastosowaniu właściwych norm prawnych, a nadto przy uwzględnieniu wymaganych w toku postępowania administracyjnego reguł zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.-dalej K.p.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu (a także zgodnie z ust. 2 zarządca lub użytkownik), zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1), wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice (pkt 2), zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (pkt 3), zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4), przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5), zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi (pkt 6) oraz ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (pkt 7). Z kolei doprecyzowanie wymagań, o których mowa w tym przepisie zostało dokonane przez ustawodawcę m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ) jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719). W przedmiotowej sprawie na stronę skarżącą nałożono dwa obowiązki: tj. pierwszy - zamknięcia klatki schodowej na każdej kondygnacji drzwiami wraz z wyposażeniem jej w samoczynne urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu do dnia 30 czerwca 2017 r. oraz drugi - dokonanie aktualizacji opracowanej dla budynku instrukcji bezpieczeństwa pożarowego wraz z uzupełnieniem planu graficznego o informacje dotyczące kategorii zagrożenia ludzi, wysokości budynku oraz liczby osób, jaka może się w nim znajdować do dnia [...] r. Skarżąca w skardze zakwestionowała zarówno zasadność nałożenia na nią wskazanych obowiązków oraz prawidłowość wyznaczenia terminu realizacji pierwszego z nich. Mając na uwadze zarzuty skargi wskazać należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu odwoławczego, iż budynek, który użytkuje strona skarżąca w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, nie spełnia norm przeciwpożarowych. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek o przeznaczeniu [...] , posiada [..] kondygnacje skomunikowane ze sobą poprzez jedną klatkę, która nie jest wydzielona pożarowo i oddymiona, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych, które miały miejsce w dniu [...] r. potwierdza, że klatka schodowa zamykana jest drzwiami (bez odporności ogniowej) tylko na kondygnacjach 3-4 i nie jest wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Nie budzi także wątpliwości Sądu, prawidłowość klasyfikacji budynku do średniowysokiego i kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Nadto z protokołu wynika, że przedstawiona do wglądu instrukcja bezpieczeństwa pożarowego opracowana we [...] r. nie odpowiada wymaganiom określonym w § 6 ust. 1 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, gdyż zawiera braki formalne i jest nieaktualna. Wbrew twierdzeniom skargi, strona w toku prowadzonego postępowania nie udokumentowała, aby usunęła wskazane uchybienia. Co prawda w piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. skarżąca poinformowała organ, że instrukcja bezpieczeństwa pożarowego została zlecona do uaktualnienia z uwzględnieniem zgłoszonych uwag, tym nie mniej sama taka informacja nie stanowi o wykonaniu nałożonych przez ustawodawcę obowiązków, zaś przedłożone przez stronę zdjęcia nie pozwalają na stwierdzenie, iż nieprawidłowości zostały wyeliminowane. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia jako znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym dowodzą słuszności stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji nakazującej skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Argumentacja strony, iż nałożony obowiązek zamknięcia na każdej kondygnacji klatki schodowej drzwiami oraz wyposażenia w samoczynne urządzenie zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu nie zapewni skutecznej ochrony przeciwpożarowej nie zasługuje na akceptację. Wyjaśnienia wymaga, że to ustawodawca przesądził jakie warunki ma spełniać budynek w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Niespełnienie tych warunków obliguje organ do nałożenia obowiązków na podstawie art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i to nienależnie od tego kiedy został wybudowany obiekt, którego obowiązek dotyczy. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, zapewnia się odpowiednie warunki ewakuacji, umożliwiające szybkie i bezpieczne opuszczanie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowanie technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających na zabezpieczeniu przed zadymieniem wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych dróg ewakuacyjnych, w tym: na stosowaniu urządzeń zapobiegających zadymieniu lub urządzeń i innych rozwiązań techniczno-budowlanych zapewniających usuwanie dymu. Stosownie zaś do § 245 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w budynku średniowysokim, zawierającym strefę pożarową ZL III, a do takich budynków niewątpliwie zalicza się przedmiotowy budynek, należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Normy zawarte w tych przepisach mają charakter prawa bezwzględnie obowiązującego i ich naruszenie jest podstawą do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi (§ 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków). Celem wskazanych w nich rozwiązań jest stworzenie warunków bezpieczeństwa ludziom przebywającym w danym budynku i umożliwienia ich ewakuacji w przypadku zagrożenia. Zamknięcie klatek schodowych drzwiami stanowi barierę fizyczną dla rozprzestrzeniającego się dymu jak i trujących produktów spalania, zaś urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, przyczyniają się do wentylacji dróg ewakuacyjnych. Natomiast zapewnienie bezpieczeństwa w budynku i możliwości ewakuacji jest podstawowym obowiązkiem strony jako użytkownika budynku, o czym stanowi ustawa o ochronie przeciwpożarowej. Sam fakt, że konstrukcja budynku jest drewniana, a nadto przestarzała, nie powoduje, że cel zamierzony przez ustawodawcę nie zostanie zrealizowany, lecz świadczy wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony o braku poprawy bezpieczeństwa, które to pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do spornej kwestii terminu realizacji przedmiotowego obowiązku na wstępie podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie wprowadził żadnych wytycznych, w jaki sposób ten termin ma być wyznaczony. Określenie tego terminu należy wyłącznie do kompetencji organu, który działa tu w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza jednakże dowolności w jego wskazaniu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi być ustalony w sposób racjonalny, tak aby istniała realna możliwość wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić należy się z organem odwoławczym, że wyznaczenie okresu 1,5 roku jest wystarczające do skutecznego wykonania zamknięcia klatki schodowej na poszczególnych kondygnacjach drzwiami jak i zainstalowania odpowiednich urządzeń oddymiających czy zapobiegających zadymieniu. Decyzja organu I instancji określająca ten termin do dnia 30 czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy budynek jest czterokondygnacyjny, świadczy o uwzględnieniu rodzaju jak i czasochłonności koniecznych prac do wykonania. Natomiast względy finansowe czy organizacyjne strony oraz bliżej niesprecyzowane plany modernizacji i remontu budynku nie mogą wpływać na długość wyznaczonego przez organ terminu. Trafnie wskazał organ odwoławczy, iż dostosowanie budynku do obowiązujących wymogów prawa podczas prac modernizacyjnych nie może być argumentem przemawiającym za przedłużeniem utrzymania budynku w stanie powodującym zagrożenie dla życia ludzi. Co więcej jak najszybsze odpowiednie zabezpieczenie przeciwpożarowe budynku powinno być traktowane priorytetowo przez stronę zwłaszcza, że w budynku mieści się salon meblowy. Zauważyć należy, że wyznaczenie terminu jest obligatoryjne, ale organ nie ma obowiązku dokonywania ze stroną uzgodnień w tym zakresie. Może co najwyżej uwzględnić stanowisko strony, gdy ta zaproponowała w toku postępowania konkretny i dogodny dla siebie termin. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się w sprawie, w tym złożenia wniosków i uwag co do ewentualnego terminu, z czego nie skorzystała. Dopiero w odwołaniu podniosła, że termin realizacji zaleceń powinien być uzależniony od prac modernizacyjnych budynku, jednakże nie podała konkretnej czy chociażby przybliżonej daty tych prac. Wobec powyższego, nie sposób uznać, aby brak uzgodnienia przez organ terminu stanowił o naruszeniu zasady czynnego udziału strony wyrażonej w art. 10 K.p.a. Zasada ta podlega konkretyzacji w innych przepisach prawa, tymczasem brak jest unormowania, które nakazywałoby konsultowanie rozstrzygnięcia ze stroną i podjęcia przez organ stosownej inicjatywny w tej mierze. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie dopuszczając się przy tym do naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. Z kolei zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. uznać należy za bezprzedmiotowy, gdyż przepis ten nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy podjętych rozstrzygnięć, skoro sprawa była rozpoznawana w trybie zwykłym. Również Sąd działając z urzędu poza granicami skargi nie dostrzegł żadnych uchybień, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.