II SA/Sz 515/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Informacją z dnia 14 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. ustaliło dla J. M. [...] Spółka Jawna w Ż. opłatę stałą za usługi wodne Nr ZZ G., [...] – za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, za okres od [...] r., w wysokości [...] zł. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 250). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], w ilości 2,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,000556 m3/s. J. M. Spółka Jawna w Ż., pismem z dnia 26 lutego 2018 r. złożyła reklamację i wyjaśniła, że wskazane w informacji pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. wraz ze zmieniającą go decyzją z dnia [...] r. oraz sprostowaniem z dnia [...] r. zostało wygaszone decyzją z dnia [...] r., nie mogło więc być podstawą wyliczenia wysokości opłaty stałej. Należy więc przypuszczać, że opłata została wyliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., wynoszącym [...] m3/s. Zauważyła, że decyzjach o pozwoleniu wodnoprawnym wydanych na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, określone są trzy parametry: maksymalny zrzut godzinowy, maksymalny zrzut roczny oraz zrzut średniodobowy. Następnie Spółka w formie tabelarycznej przedstawiła wyliczenie opłaty stałej dla każdego z tych wskaźników wskazując, że naliczona opłata z maksymalnego poboru godzinowego jest o 8500 % wyższa niż opłata wyliczona z maksymalnego poboru rocznego. Powołując się na art. 7a § 1 k.p.a., Spółka wywiodła, że organ powinien zastosować korzystniejsze dla niej wyliczenie opłaty na podstawie maksymalnego rocznego poboru wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., określił J. M. [...] Spółka Jawna z siedzibą w Ż. , za okres od [...] r., opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wskazując, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż opłata została wyliczona na podstawie art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł za dobę za 1 m3/s, za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Organ wyjaśnił, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu. Przedmiotowa opłata jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok i w związku z tym po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest wartość najwyższa, którą w przypadku Spółki J. M. [...] jest maksymalny pobór godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. w ilości [...] m3/s Organ przytoczył art. 273 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nakładający na niego obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadku nieuznania reklamacji. Następnie organ wskazał, w jaki sposób została wyliczona opłata stała. J. M. Spółka Jawna w Ż. zaskarżyła decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. z dnia 13 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7a ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla Spółki, wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka stwierdziła, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął wyliczenie oparte o przepis art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącej, organ zastosował wskazany przepis w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie skarżącej, wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust. 1 k.p.a. budzi treść przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne w części, w której ustawodawca odnosi się do "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Organ przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w m3/h, natomiast Spółka stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. Skarżąca za zupełnie dowolny i nieznajdujący uzasadnienia uznała wybór organu, który przyjął do wyliczeń ilość maksymalną godzinową (m3/h), jako stojący przede wszystkim w sprzeczności z dyspozycją art. 7a ust. 1 k.p.a. Jeśli faktycznie powodem wyboru tego parametru jest "presja na środowisko", to należy przyjąć, że jest to wybór wadliwy. Wskazała ponadto, że w przypadku przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego przed zrzutem ścieków do środowiska następuje ich zatrzymanie w urządzeniu podczyszczającym o całkowitej objętości 2,6 m3, nie dochodzi więc do faktycznego maksymalnego godzinowego zrzutu. W ocenie skarżącej przy ilości wprowadzanych ścieków liczonej z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.). Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zastrzeżenia Sądu w badanej sprawie budzi zastosowany przez organ sposób obliczenia tej opłaty. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które przyczynić się mają do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ich ilości wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ścieków. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 ustawy Prawo wodne, dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc. W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącej Spółki w dniu 1 września 2016 r. udzielono między innymi pozwolenia na wprowadzanie do ziemi ścieków pochodzących ze stacji uzdatniania wody w następujących ilościach Qmax.h = 2,00 m3/h, Qśr.d = 0,57 m3/d, Qmax.roczne = 208,00 m3/rok. Nietrudno zatem dostrzec, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej sposobu naliczenia opłaty w takim przypadku. W ocenie Sądu, kwestią wątpliwą w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzana do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego pod rządami poprzedniej ustawy pozwolenia wodnoprawnego, które zachowało moc stosownie do art. 545 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 1 września 2016 r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy wprowadzania ścieków do ziemi – Qmax.h – 2,00 m3/h i Qmax.r – 208,00 m3/r. Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy. W ocenie Sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Analiza art. 7a k.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie do ziemi wód popłucznych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości ścieków przemysłowych wprowadzonych do ziemi. Dodać przy tym należy, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia 14 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.