II SA/Sz 517/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenie opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d); art. 122 ust. 1, pkt 1 i 3; art. 123 ust. 2 i 3, art. 127 ust. 2 i 5; art. 131 ust. 1 i 2; art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne udzielił Spółce A pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny B. , gm. O. oraz pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb geodezyjny B. . gm. O. na okres do dnia 10 września 2037 r. w ilości: maksymalnie godzinowo – Q max.h- 5,0 m3/h, średnio dobowo – Q śr.d – 27,46 m3/d, maksymalnie rocznie – Q max.r –10 021m3/rok. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. pismem z dnia 16 lutego 2018 r. nr [...], stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustalił Spółce A opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej [...] zł na dobę za 1m3/s czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 11 września 2017 r. w ilości 5,0000 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,00138889 m3/s. Na ustalenie powyższej opłaty Spółka złożyła reklamację. Powołując się na art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne podniosła, że z treści ww. artykułu nie wynika, o jakiej maksymalnej ilości wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym jest mowa. W pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na podstawie ustawy Prawo wodne określone są trzy parametry: maksymalny pobór godzinowy, maksymalny pobór roczny oraz pobór średniodobowy. Naliczona przez organ opłata z maksymalnego poboru godzinowego jest wyższa o 436% niż opłata z opłata wyliczona z maksymalnego poboru rocznego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. , działając na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, po rozpoznaniu reklamacji określił dla Spółki A, opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego stwierdził, że nie uznaje reklamacji Spółce A. Organ wskazał, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości poboru wody w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok. W myśl powyższego, po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest najwyższa wartość. W przypadku Spółki A jest to maksymalny pobór godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. Powyższą decyzję Spółka A zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7a ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust 2 Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla skarżącej wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącej organ zastosował przepis art. 271 ust 2 Prawo wodne w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 k.p.a. Wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust. 1 k.p.a. budzi treść przepisu art. 271 ust 2 ustawy Prawo wodne w części, w której ustawodawca odnosi się do "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego...". Organ I instancji przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilość pobranej wody określonej w m3/h, natomiast skarżąca stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. W ocenie skarżącej przyjęcie przez organ do wyliczeń maksymalnego poboru godzinowego (m3/h) jest zupełnie dowolne i nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przy poborze liczonym z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. Nie można zatem twierdzić, że "opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych przez cały rok" skoro występując o pozwolenie wodnoprawne skarżąca przedstawiała swoje zapotrzebowanie na wodę również w skali średniodobowej (którą można przekroczyć, ale wynika z realnego zużycia w danym okresie rocznym). Współczynnik ten jest odzwierciedleniem realnej presji na środowisko, a nie chwilowego poboru, którego oddziaływanie odnosić się będzie wyłącznie do najbliższego otoczenia ujęcia. Spółka wskazała, że kierunek prawidłowej wykładni przepisu art. 271 ust 2 Prawa wodnego wynika z przepisu art. 562 Prawa wodnego, który stanowi, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego jest możliwa dla urealnienia maksymalnej rzeczywistej ilości pobieranej wody. Jedynym mierzalnym parametrem może być w tym wypadku ilość roczna ustalana za pomocą wodomierza. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."). Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz.1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników: 1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu, 2. czasu wyrażonego w dniach, 3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, 4. stosunku ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym). Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych poboru wód wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Wskazane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy poboru wody Q max.h (5m3/h) oraz Q max.r (10 021m3/rok). Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy, zaś zdaniem skarżącej Spółki bardziej dla niej korzystny – pobór roczny. Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 7a K.p.a.: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Wysokość opłaty za pobór wód podziemnych winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego poboru wody w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości pobranych wód. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia 16 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.