II SA/Sz 519/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Burmistrza B., odmówił Z. F. przyznania pomocy w formie posiłków w dni wolne od pracy. Organ I instancji wskazał, że skarżący zajmuje lokal, w którym ma możliwość przygotowania posiłku w dni wolne od pracy. Dodał, że posiłek w dni wolne od pracy, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej może zapewnić wyłącznie osobom bezdomnym. Dysponując kwotą [...] zł na realizację zadań własnych, nie może on zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. F., wskazując wysokość ponoszonych przez niego wydatków z tytułu czynszu, opłat za energię elektryczną, gaz, opał a także na zakup leków. Oświadczył, że nie zgadza się z decyzją i wnosi o rozpatrzenie jego odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dopuścił się uchybienia polegającego na ograniczeniu świadczenia tylko do dni roboczych przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek wyjaśnienia takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Przepis art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) nie określa, w jakie dni należy się posiłek. Jeżeli zatem przepis nie przewiduje ograniczenia świadczenia do dni roboczych, to dokonana przez organ I instancji interpretacja jest błędna. Z akt dołączonych do niniejszej sprawy wynika, że wnioskodawcy w drodze odrębnej decyzji przyznano prawo do bezpłatnego jednego gorącego posiłku dziennie w dni robocze, w Zakładzie Gastronomicznym przy ul. [...] przez okres 6 miesięcy, natomiast zaskarżoną decyzją odmówiono takiej pomocy w dni wolne od pracy. Można odnieść wrażenie, że organ uznał, iż w dni wolne od pracy wnioskodawca ma możliwość przygotowania posiłku, ale w dni pracujące już nie ma takiej możliwości. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wyłączania z przyznanej pomocy dni wolnych od pracy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł Z. F. Skarżący podniósł, że od lat jest na diecie żołądkowo-wątrobowej. Utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie [...] zł a nadto otrzymuje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek okresowy w kwocie [...] zł. Po wykupieniu leków i dokonaniu opłat z tytułu czynszu, opłat za energię elektryczną, gaz i opał, nie pozostają mu żadne środki na życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze sformułowane w skardze wnioski, należy podkreślić, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wobec takich uregulowań, wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd nie ma zatem możliwości wydania rozstrzygnięcia o przyznaniu mu pomocy w formie posiłków w dni wolne od pracy. Przepisy nie przewidują bowiem możliwości czy to zmiany zaskarżonej decyzji, czy też jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może wydać jedynie właściwy organ administracji. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość decyzji o uchyleniu decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., wydanej z upoważnienia Burmistrza B., odmawiającej skarżącemu przyznania pomocy w formie posiłków w dni wolne od pracy. Należy podkreślić, że organ odwoławczy uznał odwołanie Z. F. za uzasadnione i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ I instancji dopuścił się uchybienia polegającego na ograniczeniu świadczenia tylko do dni roboczych przy jednoczesnym braku wyjaśnienia takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji, powołując się na treść art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), podniósł, że warunkiem udzielenia świadczenia w postaci posiłku powinna być okoliczność, że osoba ubiegająca się o posiłek nie będzie mogła zapewnić go sobie własnym staraniem. W art. 48 ust. 4 cytowanej ustawy, wyodrębniono przy tym pomoc doraźną w postaci jednego gorącego posiłku oraz pomoc okresową w postaci jednego gorącego posiłku dziennie. W przepisie tym nie przewidziano natomiast ograniczenia świadczenia do dni roboczych. Zdaniem Kolegium, jeżeli organ uznał, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania mu pomocy w formie jednego bezpłatnego gorącego posiłku dziennie to obowiązany był jedynie do ustalenia okresu trwania tej pomocy. W ocenie Sądu, zważywszy na treść art. 48 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej, powyższe stanowisko należy uznać za słuszne. Zgodnie z 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Skoro organ I instancji – wydając decyzję z dnia [...] r., nr [...], o przyznaniu bezpłatnego jednego gorącego posiłku dziennie w okresie od 1 maja 2014 r. do 30 września 2014 r. uznał, że skarżący jest osobą, która jest pozbawiona posiłku i nie jest w stanie zapewnić go sobie własnym staraniem to niezrozumiałym jest, z jakich względów ograniczył tę pomoc jedynie do dni roboczych. Uzasadnienie tej decyzji nie zawiera wyjaśnienia powyższej kwestii. Co prawda organ miał możliwość skorzystania także z możliwości przyznania skarżącemu jedynie pomocy doraźnej, jednak uznał, że zachodzą w tym wypadku przesłanki do przyznania mu pomocy okresowej. Organ I instancji nie przywołał przy tym konkretnych okoliczności świadczących o tym, że skarżący chociaż nie ma możliwość zapewnienia sobie gorącego posiłku w dni robocze, to ma taką możliwość w dni wolne od pracy. Z pewnością za wyjaśnienie powyższej kwestii nie można bowiem uznać twierdzenia, że skarżący zajmuje lokal, w którym ma możliwość przygotowania posiłku w dni wolne od pracy. W przypadku skarżącego podstawowym problemem jest brak środków na zakup produktów żywnościowych niezbędnych do przygotowania posiłku, wobec czego sam fakt zajmowania lokalu, w którym istnieje możliwość przygotowania takiego posiłku nie może być rozstrzygający. Tymczasem zgodnie z treścią art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. faktycznie nie wyjaśnił z jakich względów odmówił skarżącemu przyznania pomocy w formie posiłków w dni wolne od pracy. Z pewnością, wyjaśnieniem nie może być w tym wypadku powoływanie się na ograniczone środki na pomoc społeczną. Organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Do każdej sprawy winno się odnosić indywidualnie, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 211/12). Fakt, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe i nie mogą udzielić każdemu pomocy w pełnym zakresie, nie zwalnia w żadnym razie tych organów od rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji na podstawie opracowanych "wytycznych" upraszczających wprawdzie rozpoznanie wniosku, wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej. Sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania oraz oceny indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/12). Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu wyjaśnienie kwestii, o których mowa powyżej ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy bowiem, brak konkretnych okoliczności uzasadniających odmowę przyznania skarżącemu pomocy w formie posiłków w dni wolne od pracy – zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego – skutkować powinien wydaniem stosownej decyzji zmierzającej do przyznania mu takiej pomocy. W takiej sytuacji niezbędnym jednak będzie dodatkowo poczynienie ustaleń pozwalających na wskazanie okresu, na jaki pomoc powinna zostać przyznana, przy czym organ winien mieć też na względzie okoliczność, że wcześniej została już wydana decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy w dni robocze. Ponieważ wyjaśnienie powyższej kwestii ma kluczowe znaczenie dla sprawy, zatem słusznie organ odwoławczy chylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu II instancji nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.