II SA/Sz 519/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia 20 lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ustaliło dla J. Sp. z o. o. Sp. k. w Ż. opłatę stałą za usługi wodne – wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w wysokości [...] zł. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz.250). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak [...], w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. J. Spółka Jawna w Ż. , pismem z dnia 6 marca 2018 r. złożyła reklamację i wyjaśniła, że w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przywołanej w informacji, wydanym w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy, określone są trzy parametry: maksymalny zrzut godzinowy, maksymalny zrzut roczny oraz zrzut średniodobowy. Następnie Spółka w formie tabelarycznej przedstawiła wyliczenie opłaty stałej dla każdego z tych wskaźników, wskazując, że naliczona opłata z maksymalnego zrzutu godzinowego jest o [...]% wyższa niż opłata wyliczona z maksymalnego rocznego zrzutu. Powołując się na art. 7a § 1 k.p.a., Spółka wywiodła, że organ powinien zastosować korzystniejsze dla niej wyliczenie opłaty na podstawie maksymalnego rocznego zrzutu. Decyzją z dnia [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. , określił J. Sp. z o. o. Sp. k. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wskazując, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie uznał reklamacji, gdyż opłata została wyliczona na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł za dobę za 1 m3/s, za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Dalej organ wyjaśnił, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości zrzutu ścieków w jednostce czasu. Jest ona zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia maksymalnego zrzutu w ramach usług wodnych przez cały rok i w związku z tym po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest wartość najwyższa, którą w przypadku J. Sp. z o. o. Sp. k. jest maksymalny pobór godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. Organ wskazał w jaki sposób została wyliczona opłata stała. Końcowo organ przytoczył przepisy ustawy Prawo wodne, nakładające na niego obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadku nieuznania reklamacji. J. Ż. zaskarżyła decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarząd Zlewni w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7a ust. 1 k.p.a. w zw.z art. 271 ust. 2 Prawo wodne, poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla Spółki, wykładni wskazanego przepisu ustawy Prawo wodne, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka stwierdziła, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął wyliczenie oparte o przepis art. 271 ust. 5 Prawo wodne. W ocenie skarżącej, organ zastosował wskazany przepis w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie skarżącej, wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat normy art. 7a ust. 1 k.p.a. budzi treść przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne w części, w której ustawodawca odnosi się do "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Organ przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilości odprowadzanych ścieków w m3/h, natomiast Spółka stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Ustawa tego nie precyzuje. Skarżąca nie zgodziła się z zaprezentowaną przez organ tezą, iż opłata stała winna odzwierciedlać maksymalną presję na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości zrzutu ścieków w jednostce czasu. Wskazała ponadto, że w przypadku pozwolenia wodnoprawnego z [...] r. przed zrzutem ścieków do środowiska następuje ich zatrzymanie w urządzeniu podczyszczającym o całkowitej objętości 6 m3, nie dochodzi więc do faktycznego maksymalnego godzinowego zrzutu. W ocenie skarżącej przy ilości wprowadzanych ścieków liczonej z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. W odpowiedzi na skargę Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z wywodami skarżącej Spółki dotyczącymi zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 - j.t. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej jako "p.w.". Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zastrzeżenia sądu w badanej sprawie budzi zastosowany przez organ sposób obliczenia tej opłaty. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które przyczynić się mają do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ich ilości wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ścieków. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 p.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 p.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc. W pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącej Spółki w dniu [...] r. udzielono między innymi pozwolenia na wprowadzanie do ziemi ścieków pochodzących ze stacji uzdatniania wody w następujących ilościach Qmax.h=[...] m3/h, Qśr.d=[...] m3/d, Qmax.r=[...] m3/r. Nietrudno zatem dostrzec, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej sposobu naliczenia opłaty w takich przypadku. W ocenie sądu, kwestią wątpliwą w niniejszej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzana do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego pod rządami poprzedniej ustawy pozwolenia wodnoprawnego, które zachowało moc stosownie do art. 545 ust. 7 p.w. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi – Qmax.h – [...] m3/h i Qmax.r – [...] m3/r. Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny pobór godzinowy. W ocenie sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 5 p.w. nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu należy się odwołać do regulacji zawartej w art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zgodnie z regułą wyrażoną w § 2 tego przepisu, § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Analiza art. 7a k.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Na marginesie wskazać trzeba, że w zaskarżonej decyzji określono również w błędny sposób jej adresata. Mianowicie decyzję skierowano do J. Sp z o.o. Sp. k., gdy tymczasem reklamację od informacji rocznej wniosła J. Sp. Jawna, która powstała z przekształcenia J. Sp z o.o. Sp. k. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej organu z dnia 20 lutego 2018 r., organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku.