II SA/Sz 519/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. B., D. K., S. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Mieszkowicach z dnia 14 maja 2025 r. uchwała nr XI/103/2025 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Wojska Polskiego w Troszynie oddala skargę. Rada Miejska w Mieszkowicach w dniu 14 maja 2025 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) podjęła uchwałę nr XI/103/2025 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Wojska Polskiego w Troszynie. E. B., D. K. i S. D. będące rodzicami dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Troszynie, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Mieszkowicach nr XI/103/2025 z dnia 14 maja 2025 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie prawa materialnego tj.: 1/ art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie procedury podejmowania uchwał w stosunku do zaskarżonej uchwały, wyrażające się w "unieważnieniu" przez Przewodniczącego Rady Miejskiej pierwszego głosowania Rady Miejskiej nad zaskarżoną uchwałą, niepodania wyników tego głosowania, przeprowadzenie drugiego głosowania w sprawie tej samej uchwały na tej samej sesji Rady Miejskiej oraz uniemożliwienie realizacji prawa głosu nad uchwałą radnemu Z. S., w sytuacji gdy żadne z ww. działań nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i statucie gminy, a tym samym stanowi uchwała obarczona jest istotną wadą skutkującą jej nieważnością; 2/ art. 25a w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego radnego Z. S., co miałoby przemawiać za wyłączeniem radnego od głosowania nad uchwałą na podstawie art. 25a ustawy, a następnie bezpodstawne, nieznajdujące oparcia w przepisach prawa, wyłączenie radnego od głosowania nad uchwałą decyzją Przewodniczącego Rady, podczas gdy radny nie oświadczył, że zachodzą w stosunku do niego przesłanki do wyłączenia i nie wyłączył się od głosowania, zaś podjęta uchwała nie dotyczy interesu prawnego radnego w rozumieniu art. 25a ustawy, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym pozbawieniem radnego możliwości wzięcia udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą i stanowi istotne naruszenie procedury podjęcia uchwały; 3/ art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez podjęcie uchwały o likwidacji szkoły w sytuacji, gdy materialnoprawne przesłanki do jej podjęcia nie zostały spełnione, jako że postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie z dnia 10 marca 2025 r. o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2025 r. Szkoły Podstawowej im. Wojska Polskiego w Troszynie jest nieostateczne, zaś jego istnienie w obrocie prawnym warunkuje możliwość podjęcia uchwały o likwidacji szkoły. W oparciu o powyższe wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrócenie się do Biura Obsługi Rady Miejskiej w Mieszkowicach o przedłożenie całości dokumentacji z przebiegu XI/2025 sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Mieszkowicach w części dotyczącej procedowania nad podjęciem zaskarżonej uchwały wraz z nagraniem przebiegu sesji. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu wywiodły, że po pierwszym głosowaniu w którym brali udział wszyscy radni w tym Z. S., Przewodniczący bez podania wyników unieważnił je, z powodu wyłączenia od głosowania z mocy prawa Z. S. (który nie wyłączył się od głosowania na podst. art. 25a ustawy) i zarządził drugie głosowanie z wykluczeniem tego radnego. Powyższe działania w ocenie skarżących stanowią istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu przez sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepisy Statutu Gminy Mieszkowice przyjętego uchwałą nr VII/67/2019 Rady Miejskiej w Mieszkowicach z 13 czerwca 2019 r. nie dopuszczają ponownego głosowania na tej samej sesji w sprawie przyjęcia uchwały, unieważnienia głosowania czy istnienia podstaw do niepublikowania wyniku przeprowadzonego głosowania. Nie przewidują też kompetencji Przewodniczącego Rady Miejskiej do wyłączenia od głosowania radnego, co do którego zachodzi okoliczność określona w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy nie posiada kompetencji do stanowienia własnych, wewnętrznych regulacji, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a zadaniem Przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 25a w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zdaniem skarżących to radny powinien podjąć decyzję o wyłączeniu się od głosowania. Chociaż przepis art. 25a nie wskazuje szczególnej procedury wyłączenia, to brak jest podstaw do uznania, że uprawnienie do wyłączenia radnego od głosowania posiada Przewodniczący Rady. Radny Z. S. nie zajął stanowiska odnośnie jego wyłączenia, nie zadeklarował, że wyłącza się od głosowania, albo że zachodzi podstawa do wyłączenia się od głosowania na podstawie art. 25a u.s.g. Wyraził natomiast wolę wzięcia udziału w głosowaniu, jako że głosował w pierwszym, "unieważnionym" przez Przewodniczącego głosowaniu. Przewodniczący nie podjął żadnych czynności celem rozważenia dopuszczalności uczestnictwa radnego w głosowaniu nad uchwałą, choć z nagrania przebiegu sesji Rady wynika, że radni nie zgadzali się z istnieniem podstaw do wyłączenia. Ponadto zaskarżona uchwała nie dotyczy interesu prawnego radnego wyłączonego od głosowania. Fakt, że jego żona jest zatrudniona na stanowisku nauczyciela w likwidowanej szkole nie powoduje sam w sobie, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego wyłączonego radnego. Bez znaczenia pozostaje również ustrój majątkowy radnego z żoną. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 89 ust. 3 ustawy Prawa oświatowego wywiodły, że postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 10 marca 2025 r. o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji szkoły nie jest ostateczne, ponieważ zostało zaskarżone przez Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej im. Wojska Polskiego w Troszynie do Ministra Edukacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25a w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. przez wykluczenie radnego Z. S., organ wyjaśnił, że Przewodniczący przed głosowaniem jedynie przedstawił sytuację prawną, wskazując, że jego żona jest nauczycielką w szkole objętej likwidacją. Oceniając natomiast możliwość zaistnienia w odniesieniu do tego radnego przesłanki wskazanej w art. 25a u.s.g. organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, interes ten może wynikać również z przepisów prawa procesowego oraz przepisów ustrojowych, w tym przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego. Interes prawny musi być osobisty, konkretny i realny w sensie obiektywnym. Przepis art. 25a u.s.g., ustanawiający zakaz głosowania przez radnego, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 24 u.s.g., w myśl którego radny jest obowiązany brać udział w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Niewątpliwie więc zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego winien dotyczyć takich sytuacji, gdy radny mając na uwadze przedmiot i skutki podejmowanej uchwały, wobec osobistego zainteresowania, nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. Należy przyjąć, że przepis ten wprowadzony został po to, aby zapobiec powstaniu konfliktu interesów: publicznego (wspólnoty samorządowej) i prywatnego (radnego). Uwzględniając powyższe rozważania, organ przywołując art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazał, że w kontekście istnienia interesu prawnego radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą likwidacji szkoły, w której zatrudniona jest jego żona, w sposób wyraźny rysuje się istniejący konflikt pomiędzy obowiązkami radnego wynikającymi z faktu pozostawania w małżeństwie, a obowiązkiem dbania o dobro gminy wynikającym z faktu bycia radnym. Podkreślił, iż nie jest to jedynie konflikt majątkowy, ale przede wszystkim konflikt ochrony sprzecznych dóbr prawnych i wykonywania obowiązków wynikających z norm prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżących radny nie mógł być przez kogokolwiek wyłączony z głosowania, ponieważ z samego faktu zaistnienia przesłanki z art. 25 a u.s.g., nie mógł głosować w jakiejkolwiek formie (nawet wstrzymując się od głosu). W tej sytuacji bez znaczenia jest, jak ukształtował się wynik głosowania z udziałem wspomnianego radnego tj. czy jego udział wpłynął na podjęcie przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się bowiem, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. W świetle powyższego za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 14 u.s.g. wyjaśniając, że wbrew twierdzeniom skarżących głosowanie nie zakończyło się, a Przewodniczący zgodnie ze swoimi kompetencjami podał zaistnienie przesłanek z art. 25a u.s.g., co było działaniem uprawnionym i koniecznym z uwagi na możliwość oddania głosu przez osobę podlegającą wyłączeniu. Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 18 ust.2 pkt 9 lit h u.s.g. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ wyjaśnił, iż w dniu podejmowania uchwały nie miał żadnej formalnej wiedzy aby postanowienie było wstrzymane lub uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy uchwała Rady Miejskiej w Mieszkowicach wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.) - dalej: u.p.o., i art. 12 ust. ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2024 r. poz. 1530 ze zm.) jest niemającym charakteru prawa miejscowego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowi zatem uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 23/17, LEX nr 2333724 oraz z 15 stycznia 2019 r., LEX nr 2624545). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym legitymacja oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu. Nie budzi wątpliwości, w okolicznościach niniejszej sprawy, że skarżące jako rodzice uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły, mają legitymację do wniesienia skargi, ponieważ mają interes prawny w tym, aby jej likwidacja była przeprowadzana prawidłowo, w trybie określonym ustawowo. Zasady oraz tryb likwidacji, przekształcania, łączenia szkół uregulowane zostały w ustawie Prawo oświatowe stanowiącej podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 89 ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 89 ust. 9 u.p.o.). Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 u.p.o.). Podkreślić trzeba, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. W niniejszej sprawie skarżące zarzucają niewłaściwe zastosowanie i naruszenie procedury podejmowania uchwały poprzez naruszenie art. 14 ust. 1 u.s.g. polegające na podwójnym głosowaniu nad zaskarżoną uchwał i uniemożliwienie radnemu realizacji prawa głosu; naruszenie art.25a w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. przez uznanie, że zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego radnego Z. S. oraz art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o.w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.o. przez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty w Szczecinie o pozytywnym zaopiniowaniu zamiaru likwidacji Szkoły jest nieostateczne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie postawione zarzuty uważa za bezzasadne. Odnosząc się do naruszenia art. 14 ust. 1 u.s.g. wyjaśnić należy, że zgodnie z jego unormowaniem uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, podzielany w pełni przez tutejszy Sąd, zgodnie z którym naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Zadaniem Przewodniczącego jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady. Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. (wyrok NSA z 14.07.2023 r., III OSK 1743/22, LEX nr 3612969). Wbrew twierdzeniom skarżących głosowanie nad zaskarżoną uchwałą odbyło się z zachowaniem przewidzianych w tym zakresie procedur, a działania podejmowane przez Przewodniczącego nie uchybiły ani przepisom prawa ani postanowieniom Statutu Gminy Mieszkowice przyjętego uchwałą nr VII/67/2019 Rady Miejskiej w Mieszkowicach z 13 czerwca 2019 r. Z nagrania sesji Rady bezsprzecznie wynika, że głosowanie nad przedmiotową uchwałą zostało poprzedzone informacją Przewodniczącego Rady o fakcie zatrudnienia żony radnego Z. S. w likwidowanej szkole. Powyższe nie oznaczało jednak – jak uważają skarżące – przeprowadzenia odrębnego głosowania, ponieważ procedura głosowania była w trakcie. O podjęciu uchwały decyduje moment odczytania i policzenie oddanych głosów, co po oddaniu przez radnych głosów nastąpiło. Tym samym brak podstaw do uznania, że w sprawie przyjęcia uchwały głosowano dwukrotnie. Podobnie brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 25a w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. Z nagrania sesji wynika natomiast, że radny został poinformowany przez Przewodniczącego Rady o możliwości naruszenia art. 25a u.s.g. i nie zgłaszał żadnych uwag w tym przedmiocie. Z protokołu sesji i podanych w nim wyników głosowania wynika natomiast, że radny Z. S. był nieobecny i nie brał w ogóle udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 25a u.s.g. oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. polegającym na uznaniu, że zaskarżona uchwała dotyczy naruszenia jego interesu prawnego oraz bezprawnego wyłączenia decyzją Przewodniczącego Rady od głosowania jest bezpodstawny. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut podjęcia uchwały o likwidacji szkoły w sytuacji istnienia w obrocie nieostatecznego postanowienia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 10 marca 2025 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły Podstawowej w Troszynie. Z przesłanego przez organ do Sądu postanowienia z dnia 15 lipca 2025 r., DWST-WOOS.4021.80.2025.EM Ministra Edukacji wynika, że organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez S. D., D. K., E. P. reprezentujących Radę Rodziców przy Szkole Podstawowej im. Wojska Polskiego w Troszynie na przedmiotowe postanowienie. Minister wyjaśnił, że postanowienie Kuratora zostało doręczone stronie w dniu 10 marca 2025 r. i wobec niewniesienia zażalenia stało się ono ostateczne w dniu 18 marca 2025 r. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia Minister, wskazał, że w dacie jego złożenia postępowanie zostało zakończone i postanowienie organu I instancji było ostateczne, natomiast zażalenie zostało wniesione przez podmioty nie mające przymiotu strony. Z opisanych powyżej względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w oparciu o art. 151 p.p.s.a.