II SA/Sz 520/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. D. Z. Z. P. W. w S. w dniu [...] r. na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.w.") ustalił, opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w formie informacji rocznej dla J. M. V. A. Sp[...]., [...], Ż. [...] (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") za okres [...] r. - [...] r. W informacji wskazano, że opłatę należy uiścić na rachunek P. G. W. W. P. nr [...] w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1. za I kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN, 2. za II kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN, 3. za III kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN, 4. za IV kwartał - w terminie do [...] r. w wysokości [...] PLN. Informacja roczna została doręczona J. M. V. A. Sp[...] w dniu [...] r. 2. Pismem z dnia [...] r. (data wpływu: [...] r.) Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalonej w otrzymanej informacji rocznej. Podniosła, że przedmiotowa opłata została wyliczona na podstawie maksymalnego godzinowego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak: [...], wynoszącego [...] m3/h i jest ona o [...] % wyższa niż opłata wyliczona z maksymalnego rocznego zrzutu. 3. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), D. Z. Z. w S. P. G. W. W. P. , określił dla Skarżącej za okres [...] r. - [...] r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. D. Z. Z. PGW WP w S. nie uznał reklamacji J. M. V. A. S.. J.., gdyż przedmiotowa opłata została wyliczona na podstawie art. 271 ust. 5 P.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Organ wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód i do ziemi. Podniósł, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne, w formie maksymalnej ilości zrzutu ścieków w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia maksymalnego zrzutu w ramach usług wodnych przez cały rok. W konsekwencji Organ uznał, że w myśl powyższego po przeliczeniu wszystkich trzech wartości wybierana jest najwyższa wartość. W przypadku Skarżącej jest to maksymalny pobór godzinowy, określony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., znak: [...] 4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7a ust. 1 K.p.a. w zw. z art. 271 ust. 5 P.w. poprzez wyliczenie opłaty przy dowolnej, niekorzystnej dla Skarżącej wykładni wskazanego przepisu. W ocenie Skarżącej Organ zastosował wskazany przepis w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 7a ust. 1 K.p.a. Wątpliwości interpretacyjne, które winny być rozstrzygane przez pryzmat tej normy budzi treść przepisu art. 271 ust. 5 ustawy P.w. (w aktualnym brzmieniu tej ustawy) w części, w której Ustawodawca odnosi się do określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s. Organ I instancji przyjmuje, że w przepisie tym chodzi o przeliczenie współczynnika m3/s z maksymalnej ilość odprowadzanych ścieków określonej w m3/h, natomiast Skarżący stoi na stanowisku, że winna to być maksymalna ilość m3 w skali roku. Jak podnosi Skarżąca - ustawa tego nie precyzuje. Organ I instancji dokonując takiej wykładni przepisu wskazuje, że istotnym czynnikiem, by uwzględniać właśnie w ten sposób ten współczynnik jest "maksymalna presja na środowisko wodne w formie maksymalnej ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu". Skarżąca wskazała, że w pozwoleniu wodnoprawnym, o które chodzi w niniejszej sprawie wskazane są 3 parametry dotyczące ilości wprowadzanych ścieków w jednostce czasu - tj. ilość maksymalna godzinowa (m3/h), ilość maksymalna roczna (m3/rok) oraz ilość średniodobowa (m3/d). Organ wskazuje, że przy dobieraniu współczynników odrzuca parametr ilości średniodobowej (m3/d) oraz ilości maksymalnej rocznej (m3/rok). Przyjmuje do wyliczeń ilość maksymalną godzinową (m3/h), co w ocenie Skarżącej jest zupełnie dowolne i nie znajduje żadnego uzasadnienia - a przede wszystkim stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 7a ust. 1 K.p.a. Jeśli faktycznie powodem wyboru tego parametru jest "presja na środowisko", to Skarżąca wskazuje, że jest to wybór wadliwy. Dla przykładu wskazuje na prosty przykład: Pierwszy podmiot wprowadza do środowiska ścieki w ilości np[...] w ciągu tylko jednej godziny na dobę (np.: procesy technologiczne). Drugi podmiot wprowadza do środowiska [...], co inaczej oznacza [...]. Wg W. P. obydwa te podmioty wywierają taką samą presję na środowisko i powinny płacić taką samą opłatę stałą. Nie jest to logiczne, gdyż presja wywierana na środowisko jest znacznie większa przy wprowadzaniu do środowiska ścieków w ilości [...] (co inaczej oznacza [...] m3/rok). Ponadto Skarżąca podkreśliła, że w przypadku przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego przed zrzutem ścieków do środowiska następuje ich zatrzymanie w urządzeniu podczyszczającym oraz sieci drenażowej, nie dochodzi więc do faktycznego maksymalnego godzinowego zrzutu. Przy ilości wprowadzanych ścieków, liczonym z maksymalnego godzinowego, parametr m3/s nie odnosi się do rzeczywistego zużycia wód i korzystania ze środowiska. Nie można zatem twierdzić, że "opłata stała jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych przez cały rok", skoro występując o pozwolenie wodnoprawne Skarżąca przedstawiała swój zrzut również w skali średniodobowej oraz rocznej (ilość średniodobowa x 365 dni). Współczynniki te są odzwierciedleniem realnej presji na środowisko, a nie chwilowego zrzutu, którego oddziaływanie odnosić się będzie wyłącznie do najbliższego otoczenia miejsca zrzutu. 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. 6. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1303 ze zm.- zwanej dalej "P.p.s.a."). 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 P.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 5 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. 8. Kwestią sporną w sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym - godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przytoczone powyżej przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tę potwierdza dyspozycja art. 300 P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. 9. Zdaniem Sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 P.w. rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r. udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy ilości odprowadzonych ścieków opadowych i roztopowych Q max/h ([...]/h) oraz Q max.r ([...]m3 /rok). Zdaniem Organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy, zaś zdaniem skarżącej Spółki bardziej dla niej korzystny - zrzut roczny. 10. Ustawodawca nie wskazał, który z dwóch wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Natomiast zgodnie z art. 7a K.p.a.: § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przeprowadzona analiza art. 7a K.p.a. oraz art. 271 ust. 5 P.w. doprowadziła Sąd do wniosku, że Organ, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 P.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 P.w., poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Sąd stoi na stanowisku, że ustalenia Organu powinny obejmować wyliczenia obrazujące uwzględnienie obu wielkości maksymalnych (godzinowych i rocznych), w sposób, który będzie dla strony czytelny. Z tych zaś, biorąc pod uwagę dyspozycję normy art. 7a § 1 K.p.a., Organ powinien wybrać rozwiązanie korzystniejsze dla Strony. 11. Dodać przy tym należy, że w ocenie Sądu, w sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. Wysokość opłaty za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi winna odpowiadać kosztom danej usługi wodnej, co właśnie winno opłatę stałą uzależniać od rzeczywistego dopuszczalnego, a więc legalnego zrzutu ścieków w skali roku, przy równoczesnej opłacie zmiennej uzależnionej od stawki oraz ilości zrzutu ścieków. 12. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy. 13. Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę od informacji rocznej Organu z dnia [...] r., Organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.