II SA/Sz 520/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. S., L. S., O. B. , K. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm.), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] obejmującej wieżę stalową o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi, urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzną linią zasilania energetycznego, przy ul. [...] w miejscowości M., w gminie T., na działce nr [...] w obrębie M. , i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] lutego 2020 r. do Starostwa Powiatowego w G. wpłynął wniosek [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez pełnomocnika M. K., o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], na działce nr [...] z obrębu M. , w gminie T.. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. W przebiegu postępowania sprzeciw wobec planowanej inwestycji wniosła część z zawiadomionych przez organ stron, właściciele nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz osoby nieuznane przez organ za strony. Domagając się m.in. zmiany lokalizacji wieży i niewydawania pozwolenia na budowę tak wysokiej wieży (pisma stron z [...] marca 2020 r.), sprzeciwiające się strony podnosiły m.in. kwestie negatywnego wpływu stacji bazowej na ich zdrowie, a także kwestie wizerunkowe i ładu przestrzennego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], na działce nr [...] w miejscowości M.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie znajdują zastosowania zapisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ ustalając strony postępowania miał na uwadze zasadę przezorności, w szczególności możliwość wystąpienia awarii projektowanych urządzeń radiokomunikacyjnych, skutkujących wystąpieniem przekroczonych norm promieniowania elektromagnetycznego. Spółka [...] z siedzibą w W., za pośrednictwem pełnomocnika M. K., wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zdaniem odwołującej się, planowana stacja bazowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ dotyczy terenu przeznaczonego dla zabudowy pensjonatowej, z preferencją lokalizacji pensjonatów i małych hoteli oraz funkcji usługowych. W ocenie strony, biorąc pod uwagę określoną w planie funkcję terenu, zastosowanie powinien znaleźć art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ponieważ przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Strona przywołała wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2019 r., w którym Sąd stwierdził, że jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość realizacji różnych funkcji na danym obszarze, to potencjalny inwestor musi dostosować plany inwestycyjne do którejkolwiek z rodzaju zabudowy dopuszczonej na takim terenie, a skoro teren, na którym znajduje się działka inwestycyjna usytuowana jest w terenie usług, to przeznaczenie terenu nie jest sprzeczne z inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wojewoda, w wyniku rozpoznania odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2020 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej tworzą dwie anteny sektorowe zawieszone na wysokości 47,3 m n.p.t. w dwóch azymutach (155° i 260°), pracujące na częstotliwości 2100 MHz. Dokumentacja projektowa została sporządzona w oparciu o nowe normy PEM (dopuszczalne promieniowanie pól elektromagnetycznych), wprowadzone z dniem 1 stycznia 2020 r. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448). Dla częstotliwości pracy anten przewidzianych od 2 GHz do 300 GHz (1 GHz=1000 MHz) aktualna norma wynosi 10 W/m˛ (norma sprzed 1 stycznia 2020 r. była stukrotnie niższa, wynosiła 0,1 W/m˛). Norma wynikająca z rozporządzenia i sporządzona na jej podstawie dokumentacja jest o tyle istotna, że określa obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu, charakteryzowanych przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, zdefiniowanych w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że z widniejącej w aktach sprawy analizy sporządzonej dla projektowanej inwestycji na podstawie przywołanego rozporządzenia (str. 106 - 114e projektu) wynika, że maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu wynosi 3,9 m od stacji bazowej na każdym z dwóch azymutów, na wysokości 47,3 m n.p.t., również przy maksymalnym pochyleniu wiązki (tilt 6°), co oznacza, że obszar odziaływania stacji bazowej nie wykracza poza granice nieruchomości inwestycyjnej nr [...], a to kształtuje krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2019 roku, poz. 1186 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. W kontekście powyżej przywołanych ustawowych definicji i wynikających z nich ustaleń, Wojewoda uznał, że nie może jednoznacznie stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji, określając krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji. Jak wykazano powyżej, przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony powinien być konkretny interes prawny, tymczasem, jak wskazuje organ I instancji w swojej decyzji, strony zostały określone na zasadzie przezorności, uwzględniającej możliwość wystąpienia awarii urządzeń radiokomunikacyjnych i wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego. W ocenie organu II instancji, ustalanie stron w taki sposób jest niewłaściwe, wręcz pozaprawne. Teren planowanej inwestycji (działka nr [...] z obrębu [...]) usytuowany jest w obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Rady Miejskiej w T. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...]), zmienioną Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] października 2016 r. dla jednostki strukturalnej o symbolu [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] z [...] grudnia 2016 r., poz. [...]). Nieruchomość nr [...] usytuowana jest na terenie elementarnym [...] (§ 149 planu), przeznaczonym pod zabudowę pensjonatową, z preferencją dla lokalizacji pensjonatów i małych hoteli oraz funkcji usługowych, w szczególności handlu i gastronomii jako uzupełnienia funkcji podstawowej. Wewnątrz terenu [...] wydzielony został teren [...], w którym zapisy planu dopuszczają uzupełnienie funkcji pensjonatowej funkcją mieszkaniową i w tym wewnętrznym wydzieleniu ma zostać usytuowana sporna stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie organu I instancji, funkcja terenu nie pozwala na zastosowanie art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowiącym, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z analizy zapisów planu wynika, że plan nie ustala zakazów, ale też nie przewiduje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu i łączności publicznej w żadnej z kategorii przeznaczenia terenów. Plan został opracowany w 2003 roku, w zupełnie odmiennych uwarunkowaniach w tym zakresie, stąd jedyny zapis dotyczący obsługi telekomunikacyjnej w § 14 planu stanowi, że w miarę potrzeby planuje się rozbudowę sieci telefonicznej z wykorzystaniem istniejącej kanalizacji oraz zwiększenie pojemności centrali. W ocenie Wojewody, organ I instancji niedostatecznie przeanalizował zapisy planu dla obszaru [...] pod kątem możliwości usytuowania w niej inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Pamiętać należy, że w planie nie ma mowy o zabudowie jednorodzinnej tylko o funkcji mieszkaniowej w ogóle, a ograniczenia wynikające z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynikają z ochrony zabudowy jednorodzinnej. Ponadto należy zaznaczyć, że podstawową funkcją całego obszaru [...] jest usługa, głównie pensjonatowa, ale też hotelowa wraz z uzupełnieniem tych funkcji inną usługą, w szczególności handlu i gastronomii. Organ I instancji powinien też rozważyć, czy określone w planie nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy, nawiązując do uzasadnienia decyzji, mogą dotyczyć obiektów infrastruktury technicznej, podobnie jak wyznaczona zapisem planu wysokość zabudowy i inne parametry kształtujące zabudowę danego terenu. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że inwestycja celu publicznego, zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 293), to nie jest inwestycja, której warunkiem powstania jest pełna akceptacja społeczności lokalnej, są to bowiem działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). W świetle powyższych ustaleń zdaniem Wojewody, należało, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu organ powinien odrzucić zasadę przezorności na rzecz wiarygodnych argumentów prawnych i prawidłowo ustalić krąg stron na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Powinien m.in. rozważyć, w jaki sposób inwestycja o takim charakterze może oddziaływać na działki sklasyfikowane jako drogowe (np. nr [...] dr, nr [...] dr, [...] dr), jakie ograniczenia wprowadza projektowana stacja bazowa w użytkowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości drogowych. Organ, uwzględniając wcześniejsze ustalenia, powinien również dokonać ponownej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie płynących z analizy ustaleń planu wniosków, rozważyć możliwość zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Naprawienie przez organ odwoławczy popełnionych przez organ I instancji powyżej wykazanych nieprawidłowości godziłoby w zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. M. S., L. S., O. B. i K. S. wniosły sprzeciw od ww. decyzji Wojewody, zarzucając jej: - naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 131 k.p.a. poprzez brak doręczenia skarżącym odpisu odwołania od decyzji organu I instancji, a tym samym naruszenie ich prawa do obrony, - naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżących statusu strony w niniejszym postępowaniu, - sprzeczność ustaleń organu II instancji z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, wskazujących na brak podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku Spółki [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie do zaskarżonej decyzji, skarżące wskazały, iż nie zgadzają się z oceną, jakoby nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, podkreślając, że są współwłaścicielkami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką, na której ma być zrealizowana sporna inwestycja. Skarżące nie kwestionują zasadności rozwoju telefonii komórkowej, jednak ich zdaniem, sporna inwestycja mogłaby być zlokalizowana na terenach nieużytków, a nie w bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Oceniając przyczyny wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym uznać należało, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa, co z kolei uzasadniało podjęcie orzeczenia na podstawie 151a § 1 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji sprowadza się przede wszystkim do odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienia, jakich dopatrzył się organ odwoławczy, wynikały z niedostatecznego przeanalizowania przez organ I instancji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] pod kątem możliwości usytuowania w nim inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Zdaniem Wojewody, organ I instancji powinien był także rozważyć, czy określone w planie nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy mogą dotyczyć obiektów infrastruktury technicznej, podobnie jak wyznaczona zapisem planu wysokość zabudowy i inne parametry kształtujące zabudowę danego terenu. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, określenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie na zasadzie przezorności, uwzględniającej możliwość wystąpienia awarii urządzeń radiokomunikacyjnych i wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych wartości promieniowania elektromagnetycznego, jest niezgodne z prawem. W ocenie Sądu, tak zakreślony brak w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji nie uzasadniał wydania decyzji kasatoryjnej. W przekonaniu Sądu, prawidłowość stanowiska organu I instancji powinna stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody, że nie może jednoznacznie stwierdzić, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji, określając krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, należy uznać za nieuprawnione. Organ I instancji, na podstawie poczynionych ustaleń, zajął bowiem stanowisko w tej materii, wyraźnie wskazując, kto – w jego ocenie - jest w niniejszej sprawie stroną postępowania. Tymczasem organ odwoławczy w istocie nie przedstawił własnego stanowiska w tym zakresie, wskazując jedynie, że sposób, w jaki został ustalony w sprawie krąg stron, jest niewłaściwy. Nie wskazał przy tym na potrzebę prowadzenia jakichkolwiek dodatkowych czynności celem ustalenia wspomnianych stron, a jedynie zasugerował, że krąg stron ustalony został zbyt szeroko. Należy wskazać, że odmienna ocena zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, iż wydanie przez Wojewodę w takiej sytuacji decyzji merytorycznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Innymi słowy, okoliczność dokonania przez organ odwoławczy odmiennej od organu I instancji oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowości określenia kręgu stron postępowania nie stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającego uzasadnienia dla konieczności zastosowania przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dyskwalifikacja przez organ II instancji wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ I instancji nie może odbywać się bowiem za pośrednictwem wydawania rozstrzygnięć kasatoryjnych, gdyż skutkuje to nieznajdującym podstaw normatywnych uchyleniem się przez organ wyższego stopnia od orzekania merytorycznego w sprawie, które w administracyjnym toku instancji jest ustawową zasadą. Organ odwoławczy, stwierdzając wadliwość wykładni lub subsumpcji stanu faktycznego pod powołane przepisy i nie stwierdzając realizacji obydwu przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., powinien orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, formułując odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie czyniąc tego i wydając rozstrzygnięcie kasatoryjne, organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny uchyla się od obowiązku merytorycznego orzekania, naruszając przepis art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 499/17). Jednocześnie, za niezasadny Sąd uznał zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. w związku z art. 131 k.p.a. poprzez brak doręczenia skarżącym odpisu odwołania. Zgodnie z treścią art. 131 k.p.a. organ, który wydał decyzję zobligowany jest do zawiadomienia wszystkich stron postępowania administracyjnego o wniesieniu odwołania. Należy podkreślić, że jakkolwiek niedoręczenie zawiadomienia o odwołaniu stronie stanowi naruszenie art. 131, to uchybienie takie nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, w niniejszej sprawie skarżące nie wykazały powyższej okoliczności, stąd ich zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów sprzeciwu, mając na uwadze to, że niniejsza sprawa będzie od nowa rozpoznawana przez organ administracji, wypowiadanie się przez Sąd co do ww. zarzutów należało uznać za przedwczesne. Z opisanych przyczyn Sąd uznał za zasadny sprzeciw, bowiem organ odwoławczy nie wykazał przekonująco przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. \