II SA/Sz 521/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o d d a l a skargę Państwo K. i J. K. pismem z dnia [...] r. wystąpili do Burmistrza Miasta o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy – bez wymaganego pozwolenia budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...] - z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żądanie wydania zaświadczenia zostało oparte o postanowienie z dnia [...] r. Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz odmówił wydania żądanego zaświadczenia uzasadniając, iż [...] nie posiadają aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przeszkody do wydania zaświadczenia, bowiem przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane wymaga przedłożenia zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyte przez ustawodawcę wyrażenie: "w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" – zdaniem organu odwoławczego – nie oznaczają wyłącznie tego dokumentu planistycznego, tylko między innymi, a tym samym, w sytuacji, gdy brak jest obowiązującego planu, zaświadczenie o zgodności powinno odwoływać się do zgodności z innymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Burmistrz odmówił wnioskodawcom wydania zaświadczenia, wskazując w uzasadnieniu, że budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 12 ust. 6 pkt 2 lit. a) i b) tego rozporządzenia budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (taka sytuacja istnieje w niniejszej sprawie w odniesieniu do budynku gospodarczego wnioskodawców), jeżeli: "na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy...", natomiast sąsiednie działki nie są zabudowane w granicy działki wnioskodawców. W zażaleniu na to postanowienie K. i J. K. zarzucili, iż Burmistrz dokonał niewłaściwej analizy działek sąsiednich oraz wyjaśnili okoliczności związane z wykonanymi robotami budowlanymi. Rozpoznając to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (w zmienionym składzie) nie podzieliło poglądu Kolegium wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] r. i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 141 § 1, art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 219 K.p.a. oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że podstawę do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia stanowi przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, mianowicie chodzi o wydanie zaświadczenia, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium określenie "a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oznacza, iż podstawą wydania zaświadczenia jest przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że do zaświadczeń nie można stosować procedury zastrzeżonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowych inwestycji, a tym bardziej badać, czy budowa jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Te kwestie są bowiem zastrzeżone przepisami ustawy Prawo budowlane do wyłącznej kompetencji organów administracji budowlanej, co m.in. wynika wprost z art. 48 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec braku możliwości wydania żądanego zaświadczenia winien dokonać we własnym zakresie i w ramach swoich kompetencji oceny prowadzonej przez siebie sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż art. 218 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tylko potwierdza, co mu jest wiadome. Skoro organ I instancji wykazał, że nie posiada aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to – zdaniem Kolegium - nie jest możliwe wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Organ odwoławczy utrzymał więc w mocy postanowienie organu I instancji, uznając rozstrzygnięcie tego organu za prawidłowe, jednak z powodów wskazanych powyżej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. i J. K., wnosząc o "pozytywne załatwienie skargi", przytoczyli dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w tym argumenty podniesione przez nich w zażaleniu oraz stwierdzili, iż "zgodnie z naszą wiedzą odnośnie frazeologii języka polskiego słowo w "szczególności" w zapisie art. 48 Prawa budowlanego nie oznacza "jedynie" jak w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. próbuje wywieść SKO". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Sąd administracyjny, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że orzeczenie to odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przepis ten ustanawia jedną z głównych zasad procesu budowlanego, zapewniając w ten sposób uporządkowanie tego procesu i objęcie go nadzorem państwowych organów jeszcze przed przystąpieniem do realizacji obiektu budowlanego (wykonywania robót budowlanych). Najistotniejszą konsekwencję naruszenia powyższej zasady określono w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z tego przepisu, ustawodawca w ust. 2 wymienionego artykułu przewidział odstępstwo od orzekania rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, stanowiąc, że: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Użycie we wstępie powyższego przepisu określenia "jeżeli", a więc trybu warunkowego, oznacza, że odstępstwo od orzekania rozbiórki obiektu uzależnione jest od spełnienia przewidzianych przez ustawodawcę warunków. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych następuje więc w razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zaistnienia dwóch przesłanek (warunków): budowa nie narusza zasad związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym oraz nie narusza zasad dotyczących wykonywania obiektu budowlanego we wskazanym wyżej zakresie. Oznacza to także, że już przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego powinien badać istnienie wskazanych przesłanek, zwłaszcza przesłanki określonej w pkt. 2, bowiem w razie stwierdzenia już na tym etapie, że budowa np. narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wszczynanie postępowania legalizacyjnego byłoby nieuzasadnione. Postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna więc tzw. postępowanie legalizacyjne budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia (samowoli budowlanej). W postanowieniu takim – zgodnie z art. 48 ust. 3 - ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 ustawy), a więc nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej kwestią sporną jest interpretacja przepisu art. 48 ust. 3 pkt. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 tegoż artykułu, w myśl którego, inwestor realizujący budowę bez wymaganego pozwolenia zobowiązany jest przedłożyć w wyznaczonym terminie zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując językowej (literalnej) wykładni tego zapisu (podstawowej metody interpretacji przepisów prawa) Sąd uznał, iż zapis ten nakłada na organ uprawniony do wydania zaświadczenia obowiązek zbadania, czy budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, czyli "zwłaszcza" lub "przede wszystkim", z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie sformułowanie przepisu oznacza, że ustawodawca zaliczył ustalenia miejscowego planu do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając szczególne znaczenie tego aktu prawa miejscowego, akcentując także, iż ma to być wyłącznie "obowiązujący" (a więc aktualny) plan. Wynika z tego, że w razie braku takiego obowiązującego planu właściwy organ nie może (nie jest w stanie) potwierdzić zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc nie może wydać zaświadczenia o którym mowa. Powyższa interpretacja omawianych przepisów uzasadniona jest również faktem, iż zaświadczenie, jako oświadczenie wiedzy organu, wydawane jest w postępowaniu, które ze swej istoty jest postępowaniem uproszczonym, a więc nie może ono rozstrzygać o kwestiach zastrzeżonych np. dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydawanej po przeprowadzeniu "pełnego" postępowania, w tym po dokonaniu analizy sąsiednich działek, z udziałem wszystkich stron itp. Należy też zauważyć, że stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r., iż użyte w art. 48 Prawa budowlanego sformułowanie "w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie oznacza wyłącznie tego dokumentu planistycznego, lecz "między innymi", jak również argumentacja skarżących, iż wyrażenie "w szczególności" nie oznacza "jedynie" – nie są odległe znaczeniowo przyjętym przez Sąd określeniom "zwłaszcza", czy "przede wszystkim". O ile do pewnego stopnia takie interpretacje nie są sprzeczne z interpretacją dokonaną przez Sąd, o tyle jednak nie można się zgodzić z wnioskiem, do którego doszło Kolegium w wymienionym postanowieniu z dnia [...] r., stwierdzając, że w sytuacji, gdy brak jest obowiązującego planu, zaświadczenie o zgodności powinno odwoływać się do zgodności z innymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, takie stwierdzenie – niezależnie od podniesionych wyżej wątpliwości formalnych - jest niezgodne z przepisem ustawy, który nakazuje oceniać zgodność budowy właśnie w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu. Tego zapisu ustawy nie można pomijać przy jej interpretacji, tym bardziej, że ustawodawca takim sformułowaniem akcentuje rolę miejscowego planu. Stwierdzić zatem należy, że w razie braku obowiązującego miejscowego planu, zaświadczenie o zgodności budowy nie może być wydane (wyłącznie) w oparciu o badanie innych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może bowiem (jako oświadczenie wiedzy) być traktowane jako "namiastka" decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana przez Sąd interpretacja omawianych przepisów Prawa budowlanego znajduje też potwierdzenie w doktrynie prawa (R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2005 r. - uwagi do art. 48, str. 215-219). Uznać w związku z powyższym należy, że w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a zatem zasadnie odmówiono skarżącym jego wydania. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).