II SA/Sz 521/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...] Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.) zwanej dalej: "u.t.d.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także: "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania A. W. (zwanego dalej: "stroną" lub "skarżącym"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przestawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] września 2014 r. Prezydent Miasta S. udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przedsiębiorca odebrał licencję w dniu jej udzielenia. Podczas czynności służbowych w lutym 2019 r., podjętych w ramach kontroli przedsiębiorcy, ustalono w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), że wpis dotyczący strony został wykreślony z tej ewidencji w dniu [...] stycznia 2015 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. orzekł o wygaśnięciu udzielonej skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W uzasadnieniu tej decyzji organ, wskazując na ww. ustalenia wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. licencja wygasa w razie likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku przedsiębiorcy, któremu została udzielona. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2007r. sygn. I OSK 443/06. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżący domagał się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgadzając się z organem I instancji, że utrata statusu przedsiębiorcy może być poczytana jako zaistnienie okoliczności opisanej w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., powołał się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 443/06, który zajął stanowisko, że "działalność w zakresie transportu drogowego taksówką może wykonywać wyłącznie przedsiębiorca. Status przedsiębiorcy jest niezbędny dla uzyskania oraz zachowania licencji. Organ nie może udzielić licencji podmiotom niebędącym przedsiębiorcami". Skarżący jednocześnie zwrócił uwagę, że aktualnie nadal figuruje w CEIDG jako wykonujący działalność w zakresie taksówek osobowych, na dowód czego przedstawił wydruk z tej ewidencji. W przekonaniu skarżącego, nie doszło zatem do likwidacji przedsiębiorcy, o której mowa w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., a nawet do stanowiącego podstawę cofnięcia licencji zaprzestania wykonywania działalności, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy. Końcowo zwrócił uwagę, że kwestionowana decyzja nie określa daty wygaśnięcia licencji i jako taka naraża się na zarzut braku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r., uznając, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy oraz wpisów w CEIDG organ odwoławczy ustalił, że w dniu [...] września 2014 r. strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie Gminy Miasto S.. W dniu [...] września 2014 r. strona zgłosiła rozpoczęcie działalności gospodarczej z tym dniem. Uprzednio strona zakończyła prowadzenie działalności w dniu [...] maja 2014 r. W tym też dniu, tj. [...] września 2014 r. strona uzyskała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W dniu [...] stycznia 2015 r. o godz. [...] strona zgłosiła zakończenie działalności gospodarczej z dniem [...] września 2014 r. W tym samym dniu o godz. [...] strona ponownie zgłosiła rozpoczęcie działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 2015 r. Według organu odwoławczego, z wpisów dokonanych w CEIDG wynika, że w okresie od [...] (najpóźniej [...]) września 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. strona nie posiadała statusu przedsiębiorcy. Jak argumentował organ, art. 16 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jednoznacznie stanowi, że w przypadku likwidacji przedsiębiorcy, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, licencja wygasa z mocy prawa. Jednocześnie w sprawie nie występują okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 tej ustawy. Bez znaczenia jest argumentacja strony, że obecnie posiada wpis do ewidencji o prowadzeniu działalności gospodarczej, którą rozpoczęła w dniu [...] stycznia 2015 r., gdyż na skutek wygaśnięcia licencji nie została ona "reaktywowana", poprzez sam fakt podjęcia na nowo działalności gospodarczej w późniejszym terminie. Organ odwoławczy wskazał, że istotą decyzji podejmowanej w trybie art. 162 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie stanu rzeczy zaistniałego już wcześniej, zatem ma ona charakter aktu deklaratoryjnego. Dlatego też w interesie społecznym leżało wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie licencji. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji pominął, tak w podstawie prawnej, jak i w uzasadnieniu prawnym decyzji, przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże ostatecznie decyzja ta odpowiada prawu. Powyższą decyzję ostateczną A. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie, wraz z decyzją organu I instancji, oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji skarżący zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., wyrażające się w przyjęciu, iż użyty w tym przepisie termin "likwidacja" nie obejmuje jedynie przypadków trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, potwierdzonego odpowiednim wpisem w ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, trudno zgodzić się z zaprezentowaną przez organ interpretacją art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. Nie sposób bowiem pominąć, iż zarówno językowa wykładnia opisanej normy, tj. wskazanego przez ustawodawcę terminu "likwidacja", jak również względy systemowe i funkcjonalne, przemawiają za ograniczeniem zastosowania omawianego przepisu do przypadków trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, a co najmniej skłaniają do konieczności badania charakteru tego zaprzestania. Wskazuje na to przede wszystkim charakter, ujętych w pkt 1-4 przypadków uzasadniających zastosowanie art. 16 ust. 2. Nie sposób pominąć, iż wszystkie opisane sytuacje dotyczą stanów, które można określić jako "trwałe". W ocenie skarżącego, termin "likwidacja" należy stosować jedynie do przypadków, w których dochodzi do zakończenia działalności, a organ nie dysponuje informacjami, które wskazywałyby na nieadekwatność wykreślenia wpisu. Za takim ujęciem przemawia również znaczenie terminu "likwidacja", który niewątpliwie odnosi się do stanu trwałego zaprzestania danej działalności. Skarżący zauważył, iż przypadki przewidziane w pkt 1-3 art. 13 ust. 2 u.t.d., a także pkt 4, z samej istoty wykluczają możliwość zaistnienia sytuacji analogicznej do tej, która rozpatrywana jest na gruncie niniejszej sprawy, tj. kwestionowania wygaśnięcia licencji. Co istotne, nawet w przypadku śmierci posiadacza licencji ustawodawca przewidział możliwość jej swoistego "kontynuowania" przez spadkobiercę. Skarżący uważa, że jako mylne należy traktować ujęcie, zgodnie z którym dokonany kilka lat przed decyzją stwierdzającą wygaśnięcie wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dotyczący zaprzestania wykonywania działalności, powoduje wygaśnięcie licencji, nawet jeśli posiadacz w dacie wydania decyzji kontynuuje daną działalność. Zauważył, iż zaistniała sytuacja znajduje się poza zakresem normowania art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. i skarżący nie mógł skorzystać z przewidzianego tam przeniesienia uprawnień. Niezależnie od powyższego, skarżący podnosił, że na uwagę zasługuje kolejność modyfikacji dokonanych przez skarżącego oraz moment ich dokonania, które w jego ocenie nie pozostają bez znaczenia dla próby zakwalifikowania zaistniałego stanu faktycznego. Jak zauważył organ II instancji, skarżący zgłosił rozpoczęcie działalności w dniu [...] września 2014 r. Ten sam dzień został wcześniej jednak opisany przez skarżącego w ponownym wniosku, jako dzień zakończenia działalności. Jednocześnie jako nowy dzień rozpoczęcia działalności skarżący wskazał [...] stycznia 2015 r. Powyższa niezgodność, a w istocie sprzeczność (skarżący w jednym wniosku deklaruje rozpoczęcie działalności gospodarczej w danym dniu, by w kolejnym dniu zaznaczyć, że w tym dniu działalność zakończył), nie pozwala na przyjęcie, że doszło do likwidacji przedsiębiorcy w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sądowa kontrola sprawy dokonana według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji orzekającej o wygaśnięciu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką, udzielonej skarżącemu. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.) zwanej dalej: "u.t.d.", licencja wygasa w razie: 1) upływu okresu, na który została udzielona; 2) zrzeczenia się jej; 3) śmierci posiadacza licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3; 4) likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2; 5) wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - w przypadku licencji wspólnotowej. W podstawie materialnoprawnej wydania zaskarżonej decyzji wskazany został art. 16 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy. Decyzją (licencją) w przedmiocie wykonywania transportu drogowego, po jej doręczeniu, zgodnie z regułami K.p.a., związany jest nie tylko sam adresat, ale także organ, który ją wydał. Przedsiębiorca, po otrzymaniu decyzji udzielającej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, realizuje na jej podstawie swoje uprawnienia. Może je utracić wyłącznie w trybie przewidzianym przepisami prawa – bądź w przypadku wygaśnięcia licencji (art. 16 ust. 2 u.t.d.), bądź też jej cofnięcia (art. 15 u.t.d.). Stan faktyczny sprawy jest niesporny między stronami. W dniu [...] września 2014 r. organ udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. W lutym 2019 r. prowadzono czynności kontrolne przedsiębiorcy. Na podstawie wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), organ ustalił, że w dniu [...] stycznia 2015 r. o godz. [...] skarżący zgłosił zakończenie działalności gospodarczej z dniem [...] września 2014 r. i w tym samym dniu ([...] stycznia 2015 r. o godz. [...]) zgłosił rozpoczęcie działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 2015 r. Jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, z ww. wpisów danych z CEIDG wynika, że w okresie od [...] (najpóźniej [...]) września 2015 r. do [...] stycznia 2015 r. skarżący nie posiadał statusu przedsiębiorcy, wobec czego licencja przyznana skarżącemu wygasła z mocy prawa (art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d.). Natomiast skarżący zanegował rozstrzygnięcie organów obu instancji podnosząc, że względy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej ww. przepisu, tj. użytego w nim sformułowania "likwidacja", przemawiają za ograniczeniem zastosowania tego przepisu do przypadków trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, a co najmniej skłaniają do konieczności badania charakteru zaprzestania. W zaistniałym sporze, uwzględniając okoliczności sprawy, Sąd przychyla się do wykładni art. 16 ust. 2 u.t.d., zgodnie z którą wszystkie opisane w niej sytuacje dotyczą stanów, które można określić jako trwałe. Ponadto organ winien zawsze uwzględnić stan faktyczny istniejący w momencie rozstrzygania w danej sprawie administracyjnej. Zestawiając powyższe Sąd uznał, że skoro skarżący zgłosił w dniu [...] września 2014 r. rozpoczęcie działalności gospodarczej, którą zakończył zgodnie z wpisem z dnia [...] stycznia 2015 r. w tym samym dniu, tj. [...] września 2014 r. i tego samego dnia, tj. [...] stycznia 2015 r. zgłosił podjęcie działalności gospodarczej o tym samym charakterze z dniem [...] stycznia 2015 r., to w takim stanie faktycznym można mówić, co najwyżej o przejściowym (tymczasowym) przerwaniu tej działalności, która nie nabrała obiektywnie stanu trwałego, w sposób odpowiadający hipotezie art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. Powyższe należy uzupełnić faktem, że w dniu kontroli przedsiębiorcy przedmiotowa działalność gospodarcza była przez skarżącego kontynuowana oraz posiadał on status przedsiębiorcy, potwierdzony wpisem w CEIDG. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, gdyż przyjęty przez organ stan faktyczny, nie pozwala na stwierdzenie, że w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji doszło do likwidacji przedsiębiorcy w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d. W konsekwencji powyższego, niezasadne będzie twierdzenie, że wystąpił w sprawie skutek w postaci wygaśnięcia licencji udzielonej skarżącemu z dnia [...] września 2014 r. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji w ww. przedmiocie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niezgodność z prawem wskazanych decyzji skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. Ponownie rozpoznający sprawę organ winien zastosować się do przedstawianej w niniejszym orzeczeniu wykładni prawa materialnego, wskazującej, że tylko przypadek trwałego zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, który w sprawie nie miał miejsca, może być uznany za wypełniający przesłankę z art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d.