II SA/Sz 522/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 maja 2025 r. nr SKO/KU/420/3181/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę . Decyzją nr 457 z dnia 21 sierpnia 2024 r., znak: WPN.6730.230.2023.BM, Burmistrz G. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") odmówił ustalenia na rzecz M. W. i J. W. (dalej: "skarżący") warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb L.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizy brak jest zabudowy umożliwiającej wyznaczenie parametrów dla planowanej inwestycji, co powoduje, że nie spełnia ona warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych - brak kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne oraz grunty rolne zabudowane – działka nr [...]. Budynek mieszkalny o pow. 2885 m˛ na działce [...] zrealizowany został w ramach zabudowy zagrodowej i nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji dodał, że nie znalazł podstaw do rozszerzenia obszaru analizy. Wskazał też, że analiza terenów znacznie oddalonych od działki inwestycyjnej wykazała brak zabudowy znacznie rozproszonej, mogącej stanowić podstawę do rozszerzenia obszaru analizy. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem M. W. i J. W. złożyli odwołanie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania, tj. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zawężenie zakresu jego zastosowania oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie i ograniczenie wolności zagospodarowania przestrzennego w oparciu o subiektywne przekonanie organu co do zakresu zastosowania przepisów prawa, a nie w oparciu o ustawę. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów § 1-8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją wydaną w dniu 14 maja 2025 r., nr SKO/KU/420/3181/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, 1506, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: "ustawa zmieniająca"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że od dnia 24 września 2023 r. zmianie uległy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy. Po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. Kolegium wskazało, że teren inwestycji stanowi działka nr [...], obręb L. o pow. 3293 m˛. Dostęp do drogi publicznej wskazano od działki drogowej nr [...], stanowiącej gminną drogę wewnętrzną, z której będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji i która graniczy z terenem inwestycji na długości 49 m. Front terenu inwestycji przylegający do drogi wewnętrznej stanowiącej główny wjazd na teren inwestycji wynosi 49 m i stanowił podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego - zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynoszącym 147 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się działki gminne stanowiące drogi wewnętrzne, tj. działki nr [...], grunty rolne niezabudowane, Kanał S. działka [...] stanowiąca grunty rolne zabudowane BR-RV, Br-VI, Br- ŁIV, na której znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej. Przeprowadzona analiza wykazała więc, że w obszarze analizowanym brak jest zwartej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co więcej brak jest zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Zatem funkcja taka nie występuje w obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach. Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem, mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu - zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Kolegium wyjaśniło, że pomimo szerokiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa należy odróżnić funkcje, które wyraźnie ze sobą kolidują. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Na terenach rolnych winna powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne czy obiekty infrastruktury technicznej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odczytał treść normy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i prawidłowo ją zastosował, oceniając, iż wnioskowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna nie stanowi kontynuacji występującej w obszarze analizowanym funkcji zabudowy zagrodowej, w konsekwencji uznając, że żaden z obiektów objętych obszarem analizowanym nie może stanowić kontekstu urbanistycznego dla lokalizowania zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wśród obszarów gruntów rolnych, w tym rolnych zabudowanych podporządkowanych funkcji rolnej terenu, a niespełnienie choć jednej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwalało ustalić warunków zabudowy, gdyż warunki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie. Skutku nie odniósł również zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię (§ 1-8) ponieważ w rozpatrywanej sprawie rozporządzenie to nie miało zastosowania. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, wyjaśniając, w tym zakresie, że organ I instancji podjął niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy, natomiast odmienna ocena stanu faktycznego sprawy od oceny prezentowanej przez skarżących w zakresie wypełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w konfrontacji z obowiązującymi przepisami u.p.z.p., nie stanowi wskazanych naruszeń przepisów postępowania Końcowo Kolegium podało, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. część tekstową oraz graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000 - przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji i nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Powyższą decyzję Kolegium M. W. i J. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i w efekcie nieprawidłowe zastosowanie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię jego przesłanek i zawężenie zakresu jego zastosowania, - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez przyjęcie niewłaściwego obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy w oparciu o minimalne, przewidziane w przepisie odległości od nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wolności zagospodarowania przestrzennego w oparciu nie o ustawę, ale subiektywne przekonanie organu, co do zakresu stosowania przepisów prawa, 2. przepisów prawa o postępowaniu, poprzez ich niezastosowanie, a to: - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - art. 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, - art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie organu, co do obowiązku wyjaśnienia stronom postępowania zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, - art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie konieczności w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego jak też brak jego uzupełnienia. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wywiedli, że nie zgadzają się z przyjętą przez Kolegium zawężającą interpretacją pojęcia kontynuacji funkcji, która wyklucza przyjęcie podobieństwa funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową. Restrykcyjna ze względu na interes publiczny redakcja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do sytuacji, w której wyszczególnienie ładu przestrzennego będzie miało automatyczny prymat nad prawem własności, którego wyrazem jest zasada wolności zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Uwzględnienie ładu przestrzennego w kategorii dobrego sąsiedztwa będzie zapewne wymagało od organu każdorazowo równoważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego rola organu będzie się sprowadzała w tym przypadku, przynajmniej w stopniu dostatecznym, do zapewnienia ochrony interesu publicznego poprzez zgodność z przepisami szczególnymi, tak, aby ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czynić to w taki sposób, aby zamierzenia inwestycyjne podmiotów prywatnych były spójne i pozwoliły na bezkonfliktowe wykonywanie prawa własności. W odniesieniu do wielkości obszaru przyjętego do analizy oraz cech zabudowy, wywiedli, że w celu prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego nie należy ograniczyć się do przyjęcia minimalnych odległości ustawowych, ale zastosować obszar spoisty urbanistycznie i architektonicznie, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem NSA analiza powinna obejmować na tyle duży obszar, aby bez cienia wątpliwości można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W przypadku tak znacznych, wolnych od zabudowy przestrzeni, jakie znajdują się w otoczeniu planowanej inwestycji, niezbędne okazać może się rozszerzenie tego obszaru, by uzyskać wymierny obraz funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W związku z tym skarżący wskazali, że przy tej samej drodze znajduje się działka nr [...] z zabudową siedliskową, co organ w zaskarżonej decyzji przemilczał pomimo tego, że zostało to przez stronę w toku postępowania wskazywane, a zabudowa ta jest bezsprzecznie podobna do planowanej inwestycji. Organ, pomijając zabudowę siedliskową na działce nr [...], która jest podobna do planowanej inwestycji zarówno pod względem gabarytów, jak i ogólnego charakteru, pominął istotny element, który winien mieć decydujące znaczenie przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazali, że celem zasady dobrego sąsiedztwa nie jest eliminowanie możliwości realizacji zróżnicowanych pod względem architektonicznym i funkcjonalnym obiektów, lecz zapewnienie harmonijnego wpisania się nowej zabudowy w istniejący układ przestrzenny, natomiast zaskarżona decyzja, powielająca ustalenia organu I Instancji, opiera się na błędnym założeniu, że planowana inwestycja musi ściśle naśladować sąsiednią zabudowę, zarówno pod względem funkcji, jak i parametrów technicznych, co jest sprzeczne z obowiązującą linią orzeczniczą, która jednoznacznie wskazuje, że dopuszczalne jest wprowadzenie nowych obiektów o zróżnicowanej formie, o ile są one zgodne z ogólnym charakterem zabudowy oraz wpisują się w kontekst urbanistyczny danego obszaru. Skarżący, odwołując się do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wywiedli, że odmowa wydania warunków zabudowy, będąca formą ograniczenia prawa własności, musi być nie tylko uzasadniona konkretnymi celami publicznymi, ale również proporcjonalna do tych celów. Oznacza to, że organ administracyjny powinien wykazać, że ograniczenie wynikające z odmowy jest konieczne, adekwatne oraz niezbędne do ochrony wartości takich jak porządek publiczny, bezpieczeństwo, środowisko czy zdrowie. W przedmiotowej sprawie, odmowa wydania warunków zabudowy dla inwestycji podobnej urbanistycznie oraz architektonicznie do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, narusza w sposób nieuzasadniony oraz nieproporcjonalny prawo własności skarżących. Z tego względu, decyzja organu powinna zostać uznana za wadliwą, albowiem narusza ona fundamentalne prawa właściciela nieruchomości. Niewystarczające uzasadnienie dla odmowy realizacji inwestycji, przy jednoczesnym braku planu miejscowego, wskazuje na dowolność działania organu, co jest nie do pogodzenia z wymogami wynikającymi z zasady proporcjonalności oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerencja w prawo własności nie może być stosowana arbitralnie, a organ zobowiązany jest wykazać, że wprowadzone ograniczenie rzeczywiście służy ochronie istotnych interesów publicznych, co w niniejszej sprawie nie zostało należycie wykazane. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza G. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb L.. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 31 maja 2023 r. Jak słusznie wskazało Kolegium w sprawie zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 24 września 2023 r. Wskazać bowiem należy, że co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje czy organy prawidłowo ustaliły, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz czy prawidłowo przyjęły obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy. W ocenie Sądu organy słusznie uznały, że planowania zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym znajdują się działki drogowe (działka nr [...] i nr [...]), Kanał S. , grunty rolne niezabudowane, grunty rolne zabudowane (działka nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej). Na obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podkreślić należy, że zabudowa zagrodowa jest przede wszystkim związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w związku z tym tworzą ją głównie budynki gospodarcze inwentarskie, którym budynek mieszkalny towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która w żaden sposób nie jest powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Trafnie Kolegium wskazuje, że istnienie w obszarze analizowanym gruntów rolnych niezabudowanych (przeważające przeznaczenie terenów) oraz zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Trafnie zauważa, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości (np. odory, hałas). Na terenach rolnych powinna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu. Zdaniem Sądu wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze terenów rolnych i zabudowy zagrodowej mogłoby w ostatecznym rezultacie doprowadzić do ograniczenia tej zabudowy zagrodowej. Nie można bowiem wykluczyć następczego żądania ograniczenia wykorzystywania terenu rolnego np. z uwagi na przysługującą zabudowie mieszkaniowej ochronę przed hałasem. Wbrew zatem wywodom skarżących zabudowa mieszkaniowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej. Wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie stanowić kontynuacji dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy zagrodowej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona – w tym przypadku z rolniczego na mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze. W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym zarzuty podniesione w tym względzie należało uznać za nieuzasadnione. Zauważyć w tym miejscu należy, że przywoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w odmiennych stanach faktycznych i w istocie odnoszą się do innych kwestii (m.in. ustalenia warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych i wyłączenia z analizy terenu wyścigów konnych czy też budynków przeznaczonych do rozbiórki). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty i argumentacja dotyczące wyznaczonego obszaru analizy. Skarżący wskazali, że główny wjazd na działkę inwestycyjną będzie odbywał się z drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Długość granicy działki inwestycyjnej z działką nr [...] wynosi 49 m. Zatem prawidłowo, zgodnie z cytowanym powyżej art. 61 ust. 5a u.p.z.p., obszar analizowany wyznaczono w odległości 147 m od granic działki inwestycyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że tryb wyznaczania trzykrotności szerokości frontu działki powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy. Powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar – wobec brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – wydaje się dopuszczalne, jednak powinno mieć racjonalne uzasadnienie. Przy czym wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20). Trudno uznać za zasadny zarzut, że Kolegium przy ustaleniu funkcji i cech zabudowy pominęło działkę nr [...], skoro nie znajdowała się ona w obszarze analizy urbanistycznej. Dostrzec przy tym należy, że organ I instancji wskazał, że w celu uwzględnienia ww. działki w analizie urbanistycznej konieczne byłoby zwiększenie obszaru analizowanego ponad dwukrotnie (działka ta zlokalizowana jest w odległości 335 m od działki inwestycyjnej), na działce tej również zrealizowana jest zabudowa zagrodowa (siedliskowa) oraz że zabudowa ta nie została zainwentaryzowana na mapie, co w istocie uniemożliwiałoby uwzględnienia jej w analizie urbanistycznej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu podkreślić należy, iż prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom. Ustawodawca przewidział warunki, po spełnieniu których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest więc aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, w przypadku zaś gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obowiązany jest odmówić wydania decyzji. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji publicznej w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego). W ocenie Sądu dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej wśród działek rolnych i zabudowy zagrodowej stanowiłoby wprowadzenie nowego elementu zabudowy, a to stanowiło element kształtowania zabudowy. Wbrew stanowisku skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zaś odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy nie była dowolna. Swoje rozstrzygnięcie Kolegium oparło na wszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawowym dowodzie w sprawie jakim jest w niniejszej sprawie prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jasny wskazał motywy rozstrzygnięcia z powołaniem się na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy. Fakt, że skarżący nie są zadowoleni z zapadłej w niniejszej sprawie decyzji nie może prowadzić do uznania, że organ bezzasadnie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.