II SA/Sz 523/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt 3 lit.d decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] oraz uchyla punkt 3 lit.d decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2004 r. Nr 85, poz. 1592 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. J. D. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [..] (dz. nr[...] "dr", obręb[...] ) o powierzchni [...] m2 pod obiekt budowlany w terminie od dnia [..] r. do dnia [...] r. oraz ustalającej z tego tytułu opłatę w wysokości [...]zł, - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów stwierdził, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. T. J. D. we wniosku z dnia [...] r. zwrócił się do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia, w ramach kontynuacji, na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu umieszczenia obiektu budowlanego - kiosku do sprzedaży pieczywa o powierzchni [...] m2 w okresie [...] r. do [...] r. Organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję, udzielając zezwolenia na zajęcie rzeczonego pasa drogowego. Zezwolenie zostało udzielone zgodnie z wnioskiem na czas od [...] r. nie dłużej jednak niż do dnia [..] r. Jednocześnie organ ustalił opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego obliczoną zgodnie z art. 40 ust. 3 i 6 ustawy o drogach publicznych. Poza tym organ I instancji wskazał, iż zajęcie pasa drogowego powinno być zgodne z lokalizacją określoną na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji oraz, że zajmujący pas drogowy jest zobowiązany do użytkowania terenu jedynie na cel określony w zezwoleniu; utrzymania obiektu w stanie technicznym zapewniającym bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego i ochronę drogi; usunięcia obiektu oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego najpóźniej z upływem ostatniego dnia obowiązywania zezwolenia; utrzymania porządku i czystości terenu w pasie drogowym w obrębie [...] m od obiektu; usunięcia obiektu w terminie wskazanym przez zarządcę drogi w przypadku konieczności przeprowadzenia prac związanych z przebudową lub utrzymaniem drogi; niezwłocznego udostępnienia terenu zarządcy drogi w przypadku awarii infrastruktury podziemnej. Uprawnienie zarządcy drogi do określenia warunków zajęcia pasa drogowego wynika m.in. z treści art. 36 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego na stronę słusznie został nałożony obowiązek utrzymania porządku i czystości terenu w pasie drogowym w obrębie [...] m od obiektu. Nie wykracza to poza granice rozsądnego określenia warunków korzystania z pasa drogowego. Strona powinna dbać o czystość i porządek najbliższego otoczenia obiektu w związku z jego funkcjonowaniem. Obowiązek dbania o czystość i porządek dotyczy terenu wokół obiektu, z wyłączeniem jezdni, jest dla organu odwoławczego oczywisty. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. D., zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - prawa materialnego, tj. art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na zarządcę drogi obowiązek utrzymania terenu w pasie drogowym, w tym nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, - prawa materialnego, tj. art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten uprawnia zarządcę drogi do określania warunków zajęcia pasa drogowego, podczas gdy w istocie przepis ten kształtuje kompetencję zarządcy drogi do wydania decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego w sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, - prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten uprawnia zarządcę drogi do określania warunków zajęcia pasa drogowego, podczas gdy w istocie przepis ten kształtuje obowiązek utrzymania obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez posiadaczy tych obiektów i urządzeń, - prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej, Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w zakresie punktu [...] dotyczącego utrzymania porządku i czystości terenu w pasie drogowym w obrębie [...] m od obiektu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację podniesionych zarzutów stwierdzając, iż organ odwoławczy wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie uwzględnił art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten nakłada bowiem na zarządcę drogi obowiązek utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Tak więc do zarządcy drogi należy utrzymanie terenu w pasie drogowym. Nałożenie na stronę wskazanego w decyzji obowiązku nie ma podstawy prawnej. Organowi takiego uprawnienia nie daje ani art. 20, ani art. 40 ustawy o drogach publicznych, zaś art. 36 cyt. ustawy stanowi podstawę do przywrócenia do stanu poprzedniego w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Natomiast art. 39 ust. 4 cyt. ustawy nakłada obowiązek utrzymania obiektów i urządzeń, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na ich posiadaczy. Wbrew stanowisku organu II instancji przepis ten nakłada obowiązek utrzymania jedynie obiektu, względnie urządzenia, zlokalizowanego w pasie drogowym na posiadacza danego obiektu lub urządzenia. W niniejszej sprawie skarżący jest zobowiązany do utrzymania zlokalizowanego w pasie drogowym obiektu w postaci kiosku do sprzedaży pieczywa i tego obowiązku nie kwestionuje. Jednakże nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że z tego obowiązku wynika także obowiązek utrzymania terenu w obrębie obiektu, w szczególności przy uwzględnieniu treści art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, czego organ odwoławczy zaniechał. Skarżący wskazał również, że naruszono art. 8 kpa nakazujący organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W stosunku bowiem do skarżącego, odnośnie innej lokalizacji, Prezydent Miasta w dniu [...] r. wydał decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod tymczasowy obiekt budowlany, z tym, że pierwotnie nałożył obowiązek utrzymania czystości i porządku terenu w obrębie [...] m od obiektu przez zajmującego pas drogowy, a następnie, decyzją z dnia [...] r. obowiązek ten uchylił. W związku z tym organy administracji nie utrzymują wobec strony jednolitych standardów postępowania i wydają odmienne rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadne są zarzuty skarżącego, że nałożenie na niego w pkt. 3 lit.d decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, obowiązku utrzymania porządku i czystości terenu w pasie drogowym w obrębie 2,5 m od obiektu, nie miało podstawy prawnej. W art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych przyjęto ogólną zasadę, że do zarządcy drogi należy w szczególności obowiązek utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2. Z treści przepisu jednoznacznie więc wynika, że do zarządcy drogi należy utrzymanie terenu w pasie drogowym. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach, za zezwoleniem zarządcy drogi, mogą być lokalizowane w pasie drogowym obiekty budowlane lub urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 cyt. ustawy). W tych sytuacjach obowiązek utrzymania obiektów i urządzeń spoczywa na ich posiadaczach (art. 39 ust. 4 cyt. ustawy). Skarżący ma jednak rację, że obowiązek ten dotyczy utrzymania obiektów i urządzeń, ale nie utrzymania porządku i czystości terenu w pasie drogowym. W rozpoznawanej sprawie skarżący jest zobowiązany do utrzymania zlokalizowanego w pasie drogowym obiektu, a mianowicie kiosku do sprzedaży pieczywa i jak sam stwierdza, tego obowiązku nie kwestionuje. Jednakże kwestie związane z utrzymaniem porządku i czystości terenu to domena uregulowań sanitarnych, nie należących do kompetencji organów zarządzających drogami publicznymi. Odnośnie zarzutu sformułowanego przez skarżącego, a dotyczącego naruszenia art. 8 kpa należy stwierdzić, że zarzut ten jest także zasadny. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego pod tymczasowy obiekt budowlany i nałożył obowiązek utrzymania czystości i porządku terenu w obrębie [...] m od obiektu przez zajmującego pas drogowy, następnie zaś, decyzją z dnia [...] r. obowiązek ten uchylił. W związku z tym trzeba podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jest sytuacja, w której organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną a organami (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011r.,I SA/Ol 481/11). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi bowiem naruszenie art. 8 kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli, tym samym naruszać art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., II GSK 19/10). Z uwagi na to, że decyzje organów obu instancji w pozostałym zakresie były zgodne z żądaniem strony Sąd uchylił je tylko w tej części, w której zostały wydane z naruszeniem prawa. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.