II SA/Sz 524/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył R. i Z. K. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku warsztatu [...] z częścią socjalną wybudowanego przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Burmistrz Miasta i Gminy wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o podanie informacji czy dopełniony został obowiązek zgłoszenia do użytkowania budynku handlowo-usługowego na nieruchomości przy ul. [...]. Mając na uwadze złożony wniosek organ I instancji przeprowadził czynności sprawdzające, które wykazały, że od [...] r. do organu nadzoru budowlanego nie złożono zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z pisma Burmistrza Miasta i Gminy wynika, że również do tego organu, jako właściwego do dnia [...] r., nie występowano z takim wnioskami. W związku z powyższym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przeprowadzone w dniu [...] r. oględziny obiektu wykazały, że jest on użytkowany. Nadto organ I instancji podał, że użytkowany obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy , działając w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego , decyzją z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie części użytkowej obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę w dniu [...] r. Wyrokiem z dnia 24 maja 1986 r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy oddalił skargę Z. K. na rzeczoną decyzję Wojewody. Powyższe ustalenia stały się podstawą wymierzenia R. i Z. K. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. R. i Z. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inwestorem warsztatu [...] z częścią socjalną był Z. K. A zatem skoro kara z tytułu nielegalnego użytkowania, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, winna być nałożona na inwestora, to niewłaściwie nałożono karę na R. i Z. K. Dalej organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie ustosunkował się do twierdzeń inwestora o zgłoszeniu obiektu do użytkowania, jak też nie ustalił daty przystąpienia do użytkowania całego obiektu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ I instancji nie ustalił czy inwestor przystąpił do użytkowania całego obiektu przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] r. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę należy ustalić datę zakończenia robót budowlanych oraz przystąpienia do użytkowania całego obiektu budowlanego. Nadto należy ustalić czy inwestor rzeczywiście nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy – zgodnie z art. 54 ustawy prawo budowlane z 1994 r., czy też o oddaniu obiektu do użytkowania zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że kwalifikacja obiektu budowlanego winna być ustalana wyłącznie w oparciu o załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z. K. zaskarżył powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie prawa poprzez: 1. nie zawiadomienie strony o zebranym w sprawie materiale dowodowym i w konsekwencji uniemożliwienie wypowiedzenia się strony, co do treści i kompletności zebranego materiału dowodowego, 2. nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania i innych kwestii wynikających z przepisów prawa, a mających lub mogących mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym skarżący wniósł o wydanie takiego rozstrzygnięcia, które spowoduje, że organ II instancji umożliwi stronie zapoznanie się całym zebranym przez ten organ materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w sprawie bezsporne jest: 1. żadną decyzją i nigdy nie nałożono na niego obowiązku uzyskania zezwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego, o którym mowa w zaskarżonym postanowieniu, 2. od roku [...] użytkuje cały obiekt , 3. w roku [...] Burmistrz, który w ramach stosownego porozumienia na terenie MiG sprawował także nadzór budowlany, aktem stałego zameldowania potwierdził, że inwestor przedłożył dokumenty uprawniające do zameldowania takie jak: - dokument potwierdzający nadanie numeru inwentarzowego dla nowo wzniesionego budynku, - dokument potwierdzający, że budynek nadaje się do zamieszkania, - dokument potwierdzający, że dysponuje prawem do przebywania w tym obiekcie, - oraz to, że w przeciwnym razie, tj. braku przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów organ władzy publicznej był prawem zobowiązany odmówić zameldowania inwestora we wzniesionym przez niego budynku. Zdaniem skarżącego, rozpatrując wniesione zażalenie, organ odwoławczy zobowiązany był ustalić i rozstrzygnąć czy po zameldowaniu inwestor ma prawo do użytkowania obiektu. Organ odwoławczy winien również przyjąć do wiadomości wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05. Końcowy skarżący zarzucił organom naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 .Nr 153 poz.1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to nie narusza przepisów prawa proceduralnego. Zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny. Przesłanką wydania takiego rozstrzygnięcia jest zakres czynności postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., znajdujący zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść przepisu art. 144 K.p.a., określa zakres tych czynności stanowiąc "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Zgodzić należy się organem odwoławczym, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, takich jak data przystąpienia do użytkowania całego obiektu budowlanego oraz czy skarżący faktycznie nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Ustalenie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co stanowi wystarczającą podstawę do orzeczenia przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a więc wydania postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W toku ponownego postępowania skarżący będzie miał możliwość wyjaśnienia kwestii podnoszonych w skardze, a dotyczących możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania ewentualnych wniosków dowodowych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany do zastępowania organu I instancji i przeprowadzania postępowania dowodowego w zastępstwie tego organu. Działanie takie mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, że organ odwoławczy nie zapoznał go z zebranym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy miałby taki obowiązek gdyby faktycznie zebrał w sprawie nowy materiał dowodowy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ odwoławczy uznał bowiem, że postępowanie dowodowe winno być uzupełnione w znacznej części i skorzystał z prawa uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia prze organ I instancji. Nadto Sąd wyjaśnia, że wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, dotyczy zupełnie innej kwestii niż rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu, a mianowicie możliwości legalizacji samowoli budowlanych popełnionych przed 11 lipca 1998 r. Dlatego też rzeczony wyrok nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.