II SA/Sz 525/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. G. kwoty [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. E.G. zwróciła się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...], na działce nr [...] w miejscowości [...]. Wnioskodawczyni podała, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji będzie wynosić [...] m2, co stanowi [...]% powierzchni działki. Maksymalną wysokość budynku liczoną od poziomu terenu do kalenicy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu poziomego) określiła jako równą wysokości elewacji frontowej przyległego budynku mieszkalnego oznaczonego numerem porządkowym [...] położonego na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) oraz art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (bliźniacza) z towarzyszącą zabudową gospodarczą. Planowana inwestycja jest zatem kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej. W dalszej części uzasadnienia Burmistrz [...] odniósł się do pisma S.R. - uczestniczki postępowania, zamieszkałej w sąsiedztwie planowanej inwestycji przy ul. [...]. Organ wyjaśnił, że zarówno wniosek, jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy przewidują dostosowanie parametrów nowego budynku do istniejącego budynku bliźniaczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] – tak by zapewnić kontynuację form i cech zabudowy istniejącej. Ponadto podał, że ani wniosek ani decyzja nie przewidują połączenia budynku mieszkalnego i istniejącego budynku gospodarczego w jedną bryłę. Odnosząc się do obaw strony postępowania organ wskazał, że w decyzji zawarto zapisy, mające na celu zapewnienie należytej ochrony interesów osób trzecich. Dodatkowo Burmistrz [...] odniósł się do pisma kolejnego uczestnika postępowania – P.R. - zamieszkałego przy ul. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek (złożony dnia [...] r.), który zainicjował niniejsze postępowanie nie jest tożsamy z wnioskiem, który został rozpatrzony decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] r. o nr [...], a tym samym brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Kwestionując powyższą decyzję K.L. złożyła od niej odwołanie, w którym podniosła, że wygląd planowanego budynku w zabudowie bliźniaczej powinien być taki sam jak budynku znajdującego się przy ul. [...] na działce nr [...]. W ocenie odwołującej, wejście główne na działkę nadal powinno być od strony wschodniej, zaś wjazd od strony południowej podobnie jak na innych działkach zlokalizowanych w obrębie ul. [...]. Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją odwołanie od niej złożył kolejny uczestnik postępowania – P.R. Odwołujący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu błędne określenie szerokości elewacji frontowej, bowiem jego zdaniem, elewacje frontowe budynków znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji mają szerokość [...] metrów. Dodatkowo zarzucił brak zawiadomienia o postępowaniu właścicieli działki nr [...]. Rozpoznając wniesione odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 52 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy warunkuje wniosek inwestora. Wniosek poza obligatoryjnymi elementami powinien zawierać szeroko pojętą charakterystykę inwestycji, w tym obejmującą zasadnicze gabaryty i parametry techniczne zamierzenia budowlanego, w formie opisowej i graficznej, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy. Zdaniem organu drugiej instancji, złożony przez inwestora wniosek nie spełnia powyższych wymagań, mimo że inwestor opisał gabaryty przyszłego budynku, lecz nie zawarł charakterystyki graficznej inwestycji, bowiem w ocenie organu rysunek sposobu zagospodarowania terenu nie jest pełną charakterystyką graficzną inwestycji. W takiej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zakwestionował wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany, w którym przyjęto za front działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym wschodni jej bok, mierzący [...] metrów i zakreślono obszar analizy w odległości [...] m od każdej z jej granic. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że Burmistrz [...] sporządzając analizę urbanistyczną w innym postępowaniu (zakończonym decyzją nr [...]), zainicjowanym wnioskiem tego samego inwestora i dotyczącym tej samej nieruchomości, lecz innej inwestycji, przyjął za front działki nr [...] południowy jej bok. W ocenie Kolegium, niedopuszczalny jest, w takich samych okolicznościach sprawy, różny sposób ustalenia frontu działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, ustalenie frontu działki jest okolicznością obiektywną i nie wpływa na nią zamiar rozbiórki istniejącego budynku. W tym stanie rzeczy, z powodu przyjęcia w obydwu decyzjach różnych frontów działki dotyczącej tej samej nieruchomości odmiennie wyznaczono obowiązującą linię nowej zabudowy oraz kierunek głównej kalenicy. Kolegium podkreśliło, że zasadniczą kwestią dla ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, które jest uzależnione od ostatecznego ustalenia, która część działki nr [...] jest jej frontem. Obowiązkiem inwestora jest określenie frontu działki, zaś organ pierwszej instancji winien to wskazanie "poddać ocenie ze stanem faktycznym w terenie". Zdaniem organu odwoławczego, dopiero wyjaśnienie położenia frontu działki nr [...], a następnie prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego pozwoli na dalsze procedowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium podało, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczące zawiadomienia właścicieli działki nr [...] o toczącym się postępowaniu. Nie zgadzając się z powyższą decyzją ostateczną E.G. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc jednocześnie o jej zmianę lub uchylenie. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalne są argumenty Kolegium dotyczące nieprawidłowego ustalenia frontu działki. Powołując się na zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniosła, że w przypadku narożnej działki inwestor każdorazowo może inaczej określać obsługę komunikacyjną, a tym samym front działki w odniesieniu do różnych inwestycji. E.G. zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie główne wejście na działkę nr [...] znajduje się po stronie wschodniej, zaś wjazd od strony południowej. W zawartej we wniosku charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano front działki, bowiem przy określeniu wysokości budynku i wysokości elewacji frontowej w sposób jednoznaczny odniesiono się do przyległego budynku mieszkalnego oznaczonego numerem porządkowym [...] zlokalizowanego na działce nr [...]. W tej sytuacji, organ I instancji wyznaczył front działki w oparciu o wskazania inwestora zawarte we wniosku oraz o zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli front działki nr [...], na której znajduje się druga połowa bliźniaka. Skarżąca zaznaczyła, że na działce sąsiedniej o nr [...] zarówno główny wjazd, jak i wejście znajduje się od strony wschodniej, jak również elewacja frontowa budynku położonego na tej działce przy ul. [...] zlokalizowana jest od strony wschodniej. Tym samym skoro szerokość działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym od strony wschodniej wynosi ok. [...] metrów, zatem analizie poddano obszar o szerokości ok. [...] metrów stosownie do przepisów prawa. Dodatkowo E.G. wyjaśniła, że działka, której dotyczy przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie [...], które składa się z jednorodnej poniemieckiej zabudowy. Na obszarze tym zachowana jest zasada, że od strony krótszego boku znajduje się główne wejście do budynku oraz front działki. Jednocześnie skarżąca podniosła, że ustalenie frontu działki jest istotne z formalno- prawnego punktu widzenia, jednak ze względu na homogeniczność zabudowy występującej na tym obszarze określenie frontu działki od strony południowej, czy też wschodniej i tym samym określenie obszaru analizowanego nie wpłynie znacząco na wyniki analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. wpłynęło do Sądu pismo P.R., w którym uczestnik postępowania podniósł, że działki na [...], położone jak działka będąca terenem inwestycji w przedmiotowej sprawie, mają główny wjazd od strony gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi około [...] metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiada prawu. Przedmiotem niniejszej oceny są rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Zasady ustalenia warunków zabudowy określone zostały w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Zauważyć należy, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został spełniony, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy bowiem badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonego przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, co jednakże nie oznacza powstania w danym miejscu wyłącznie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, zgodnie z którym wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 264/14, publ. Lex nr 1455483). W oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną składającą się z części tekstowej oraz graficznej w postaci załączonej do niej mapy Burmistrz [...] ustalił, że działki dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym są zabudowane, a na przyjętym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (bliźniacza). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja jest zatem kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej. Jednocześnie ustalając warunki zabudowy Burmistrz [...] wskazał, że inwestycja przewiduje dostosowanie parametrów nowego budynku do istniejącego budynku bliźniaczego położonego na działce sąsiedniej o nr [...]. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy planowana inwestycja nie jest związana ze zmianą dotychczasowej funkcji, a ponadto spełnia warunki dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do odmowy wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Analiza decyzji organu I instancji nie pozwala na uznanie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia za trafne. Za niezasadne Sąd uznał twierdzenia Kolegium kwestionujące sposób zakreślenia obszaru analizowanego, który wynikał z odmiennego przyjęcia frontu działki, aniżeli w innym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem tego samego inwestora, a dotyczącym tej samej nieruchomości, jednak innej inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do § 2 ust. 5 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. Bezspornie działka będąca terenem inwestycji jest działką narożną zlokalizowaną u zbiegu ulic [...]. Takie usytuowanie działki powoduje, że dostęp do niej jest możliwy zarówno od strony południowej, jak i wschodniej. Jak wynika z dołączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu front działki nr [...] wyznaczono w oparciu o tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli o front działki sąsiedniej nr [...], na której zarówno główny wjazd, jak i wejście znajduje się po stronie wschodniej. W tej sytuacji, skoro szerokość działki nr [...] od strony wschodniej wynosi [...] metrów, zatem analizie poddano obszar o szerokości ok. [...] metrów, z każdej strony wokół terenu objętego wnioskiem. Ponadto w dalszej części analizy wskazano, że obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako przedłużenie istniejącej linii na działce sąsiedniej nr [...]. Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, że to inwestor powinien wskazać lokalizację frontu działki zwrócić należy uwagę, że we wniosku z dnia [...] roku inwestor określając wysokość budynku w tym górnej krawędzi elewacji frontowej powołał się na wysokość elewacji frontowej budynku sąsiedniego oznaczonego numerem [...], położonego na działce nr [...] i zlokalizowanego od strony wschodniej, co zostało również potwierdzone w skardze do Sądu. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez organ I instancji za front działki nr [...] jej wschodniej strony (wynoszącej [...] m), a w konsekwencji właściwe ustalenie na jej podstawie obszaru analizowanego stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodzić się należy z argumentem strony skarżącej, że stosownie do zasady swobody inwestorskiej wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, w przypadku działki narożnej inwestor każdorazowo może zmienić obsługę komunikacyjną działki, a tym samym front działki w odniesieniu do różnych inwestycji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że każde zamierzenie inwestycyjne powinno być analizowane przez organ indywidualnie, w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym podkreślić, że obowiązujące przepisy nie zawierają ograniczeń co do ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy (składanych przez tego samego inwestora). Za błędne należy uznać zatem stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie obszar analizowany winien być ustalony przy przyjęciu tego samego frontu działki - co ustalony w innym postępowaniu - zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] r. Odnosząc się do stanowiska Kolegium dotyczącego braku przedstawienia we wniosku charakterystyki graficznej inwestycji wskazać należy, że wniosek dotyczący zamierzenia inwestycyjnego powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Przedstawienie tych danych musi mieć oprócz formy opisowej także część graficzną, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Jednocześnie w ustawie brak jest definicji charakterystyki graficznej inwestycji, niemniej z przepisów tego aktu należy wysnuć wniosek, że charakterystyka ta stanowi uzupełnienie części opisowej wniosku i musi umożliwić stwierdzenie, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można je dostosować do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w sąsiedztwie tego zamierzenia. Podkreślenia wymaga, że wszelkie ograniczenia wolności zabudowy muszą mieć wyraźną podstawę prawną i mieścić się w jej granicach. Z tego punktu widzenia należy analizować wniosek i możliwość żądania jego uzupełnienia. W ocenie Sądu, twierdzenie organu II instancji dotyczące braku we wniosku charakterystyki graficznej inwestycji jest sformułowane lakonicznie, w sposób niewystarczający dla określenia o jakie konkretnie dane wniosek winien być uzupełniony. Tym bardziej, że argumentując swoje stanowisko Kolegium przyznało, że wniosek zawiera opis gabarytów przyszłego budynku oraz rysunek sposobu zagospodarowania terenu. Jeżeli, zdaniem Kolegium, wniosek był niekompletny wówczas organ winien rozważyć możliwość uzupełnienia tego wniosku we własnym zakresie stosownie do zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także art. 136 k.p.a. odnoszącego się do postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Reasumując stwierdzić należy, że dostrzeżone nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji, obligują Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie – z przyczyn, o których była mowa powyżej - brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.