II SA/Sz 528/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi C. S., J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli o d d a l a skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 48 ust.1 i art. 52 w związku z art. 48 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art.104 k.p.a. nakazał C. S. oraz J. T. S. rozbiórkę budynku /[...]/, znajdującego się na terenie działki Nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W treści uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył postanowieniem z dnia [...]r. obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów w celu doprowadzenia istniejącego obiektu (budynku [...]) do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Termin do przedłożenia stosownych dokumentów minął w dniu [...]r. Wymaganych dokumentów zobowiązani nie złożyli. Organ wskazał, iż T. S. w dniu [...]r. oświadczył do protokołu, że w obiekcie Nr [...] znajduje się [...], a obudowa [...] została wykonana w [...]r. Nadto inwestor oświadczył, że nie posiada pozwolenia na jej budowę. Następnie organ I instancji powołał się na treść art. 48 ust. 1, w związku z art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane. C. S. i T. S. właściciele Spółki Cywilnej "[...]" w [...] złożyli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...]r. oraz uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...]r. Odwołujący potwierdzili, iż przedmiotowy budynek jest faktycznie dobudowanym do istniejącego budynku produkcyjnego pomieszczeniem gospodarczym o wymiarach [...] m x [...] m, nazwanym [...] ze względu na przeznaczenie tj. [...]. Celem wyprowadzenia [...] na zewnątrz budynku była chęć poprawienia warunków pracy /hałas/. Odwołujący potwierdzili, iż pomieszczenie [...] wybudowano w [...].r i nie występowali o pozwolenie budowlane, ponieważ ich zdaniem nie ciążył na nich taki obowiązek w myśl ówcześnie obowiązującego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto odwołujący powołali się na istniejącą w polskim systemie prawnym zasadą lex retro non agit. Analizowany stan prawny w sprawie, należy ich zdaniem, oceniać w kontekście okresu prowadzonej budowy, a nie z okresu kontroli dokonanej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]r., czy też w okresie późniejszym. Wobec powyższego odwołujący uważają, iż mają podstawy do stwierdzenia, że nie popełnili samowoli budowlanej. Biorąc powyższe pod uwagę budowa pomieszczenia o powierzchni mniejszej niżej [...]m2 nie wymagała pozwolenia na budowę, co czyni zdaniem odwołujących zasadnym wniosek o uchylenie decyzji i postanowień organu I instancji i umorzenie sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. i art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania C. S. oraz J. T. S., utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Organ II instancji na podstawie akt sprawy wyjaśnił, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...]r. oraz w dniu [...]r. wizję lokalną na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. W jej trakcie stwierdził wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę, pomieszczenia ([...]), dobudowanego do istniejącego budynku produkcyjnego w roku [...]. Postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji wstrzymał prace budowlane i nakazał C. S. i T. S., ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów i zaświadczeń. Zobowiązani nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonych we wcześniejszym postanowieniu obowiązków i organ powiatowy wydał, na podstawie art. 48 ust. l i 4, decyzję nakazującą rozbiórkę budynku [...]. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, iż sentencja postanowienia dotyczyła wymienionej z nazwy, (będącej w budowie) wiaty magazynowej, natomiast sentencja decyzji o nakazie rozbiórki dotyczy budynku [...]. Następnie organ II instancji wyjaśnił, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, organ powiatowy stwierdził, iż wybudowany przez C. S. i J. S. budynek [...] został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu [...]r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku [...], znajdującego się na terenie działki nr [...] w obrębie[...] przy ul. [...] w [...] i nakładające obowiązek przedstawienia w terminie [...] dni od otrzymania postanowienia: - zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - [...] egz. projektu-inwentaryzacji budowlanej, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - orzeczenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane stwierdzającego, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Zobowiązani nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonych w postanowieniu obowiązków i organ powiatowy wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, decyzję nakazującą rozbiórkę budynku [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na brzmienie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 w/w ustawy, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Zdaniem organu, w oparciu o powołane wyżej przepisy przedmiotowy budynek [...], wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor decyzji takiej nie uzyskał, zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ I instancji wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, określonych zaświadczeń i dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiązał się. W takim przypadku, zgodnie z art. 48 ust. 4, stosuje się przepisy art. 48 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie, z którymi organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto organ II instancji wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek [...] nie jest obiektem wolnostojącym, zatem jako taki nie może być rozpatrywany w kontekście przepisów art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, na który powołują się skarżący. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powołaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli za pośrednictwem organu C. S. i J. T. S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. i umorzenie sprawy ewentualnie przeprowadzenie postępowania mediacyjnego celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych powoływanych zarówno w orzeczeniach pierwszej jak i drugiej instancji . Skarżący wyjaśnili, iż budynek [...] ma wymiary [...]m x [..] m tzn. [...] m2 i został wybudowany w ramach innych szerszych prac adaptacyjno-modernizacyjnych. Skarżący stwierdzili, że budynek [...] nie wymaga pozwolenia na budowę i powołali się na treść art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia [...]r., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynku gospodarczego, wiat i altan o powierzchni zabudowy do [...]m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki. Natomiast zdaniem skarżących organy stosują błędnie w przedmiotowej sprawie pojęcie "budynek wolnostojący", które to pojęcie zostało wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 zmieniającą po raz kolejny prawo budowlane z mocą obowiązującą od dnia 30 maja 2004 r. Skarżący uznali, iż organ zupełnie nie trafnie powołał się na przepis jeszcze nie obowiązujący w dacie kontroli. Ponadto zaniedbał powinności urzędnika państwowego tj. art. 9 kpa informowanie strony o znaczeniu pojęć takich jak obiekt wolnostojący i złamał zasadę lex retro non agit. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono merytoryczną argumentację i prawne uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, iż pomieszczenie [...] jako pomieszczenie techniczne przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej hali produkcyjnej, nie może być uznane za budynek gospodarczy jak sugerują to skarżący. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 07 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez budynek gospodarczy - należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W związku z powyższym zmiany przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2, dotyczące budynków gospodarczych, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż na działce Nr [...] przy ul. [...] w [...], C. S. oraz J. T. S. w roku [...] dobudowali do istniejącego budynku produkcyjnego bez wymaganego pozwolenia budynek [...], fakt ten skarżący potwierdzili do protokołu z przeprowadzonej wizji lokalnej z dnia [...]r. Organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlanego, postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów i zaświadczeń w celu legalizacji samowoli budowlanej. Ponieważ inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiązał się przepisy art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane obligowały do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Wydana przez organ powiatowy decyzja z dnia [...]r. nakazująca rozbiórkę [...] została uchylona do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., z powodu błędu w oznaczeniu budynku, co do którego nałożono obowiązek wstrzymania robót budowlanych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją organu I instancji z dnia [...]r. nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. W przedmiotowej sprawie sporną kwestią, pozostaje ustalenie, czy organy nadzoru budowlanego wydały rozstrzygnięcia z prawidłowym zastosowaniem przepisów Prawa budowlanego ze względu na czasokres obowiązywania tych przepisów. W ocenie Sądu dla podjęcia decyzji o rozbiórce obiektu [...] były wiążące dla organu przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżących przepisy nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy, miarodajny jest w tym zakresie stan obowiązujący w dacie wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000r., sygn. akt V SA 283/00 opublikowany w LEX Nr 50110). Nie doszło zatem do naruszenia zasady lex retro non agit. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016) ze zmianami wprowadzonymi między innymi ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z 16 kwietnia 2004r. wprowadził zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 31 maja 2004r. - art. 4 tej ustawy), a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Powołana ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane zgodnie z art. 1 ust 1 pkt 9 wprowadziła zmianę brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w ten sposób, że "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2". Bezspornie budynek [...] nie jest obiektem budowlanym wolnostojącym, o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Jest to budynek dobudowany do istniejącego budynku produkcyjnego. Dalsze rozważania w przedmiocie, czy budynek [...] można zaliczyć do budynków gospodarczych nie będą miały już znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Reasumując należy przyjąć, iż istniały podstawy prawne do wydania przez organ postanowienia z dnia [...]r., którym nałożono na skarżących między innymi obowiązek przedłożenia w terminie [...] dni od dnia otrzymania orzeczenia, odpowiednich dokumentów w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponieważ C. S. oraz J. T. S. nie wykonali nałożonych obowiązków została wydana decyzja zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazująca rozebrać budynek [...] znajdujący się na terenie działki nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Mając powyższe na uwadze należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).