II SA/Sz 528/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej oddala skargę. Starosta S. decyzją z dnia 2 lutego 2023 r. nr GG-6620.7.2023.KC odmówił przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zawierającego zbiory nowych, zweryfikowanych i zmodyfikowanych danych, sporządzonego przez M. B. (dalej "skarżący") w ramach pracy geodezyjnej. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 12b ust. 8 w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1 oraz art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.; dalej "p.g.i.k."). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący dokonał zgłoszenia, pracy geodezyjnej polegającej na sporządzeniu mapy z projektem podziału dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie S. gmina S.. W dniu 2 stycznia 2023 r. skarżący zawiadomił Starostę o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Operat techniczny został sporządzony w postaci elektronicznej i podpisany 2 stycznia 2023 r. kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez skarżącego będącego kierownikiem prac geodezyjnych. Starosta 11 stycznia 2023 r. przeprowadził weryfikację przekazanych wyników pracy geodezyjnej i stwierdził nieprawidłowości, które wyszczególnił w pkt. 6 protokołu weryfikacji z dnia 11 stycznia 2023 r. Skarżący 15 stycznia 2023 r. ponownie zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Operat techniczny został sporządzony w postaci elektronicznej i podpisany 15 stycznia 2023 r. kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez skarżącego będącego kierownikiem prac geodezyjnych. Wraz z operatem skarżący złożył odpowiedź na protokół weryfikacji z 11 stycznia 2023 r. Skarżący dokonał uzupełnień prac geodezyjnych poza punktem 6 protokołu weryfikacji przedłożonej pracy. W protokole weryfikacji prac geodezyjnych przekazanych wyników prac stwierdzono naruszenie § 36 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywanie wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1670 - dalej rozporządzenie w sprawie standardów technicznych). W operacie technicznym, stwierdzono brak dokumentów do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany powierzchni przedmiotowej działki. Powierzchnia ta nie jest równa polu powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie dokonał poprawy nieprawidłowości wykazanej w protokole weryfikacji z dnia 11 stycznia 2023 r. w zakresie złożenia wykazu zmian gruntowych w związku ze zmianą powierzchni pola działki będącej przedmiotem podziału. Pismo w sprawie weryfikacji operatu z dnia 15 stycznia 2023 r. organ potraktował jako ustosunkowanie się na piśmie do wyników weryfikacji. Starosta nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Starosta działając na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. wszczął w dniu 23 stycznia 2023 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego złożonego przez skarżącego. Organ pierwszej instancji wskazał, że ze złożonego przez skarżącego operatu technicznego wynika, że wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien stwierdzać stan dotychczasowy (ujawniony w ewidencji gruntów i budynków), oraz stan nowy, pokazujący zmianę powierzchni działki wynikających z realizacji wykonanych prac geodezyjnych. Kolejnym elementem winno być sporządzenie wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących wykazania stanu dotychczasowego oraz stanu zaktualizowanego wynikającego z prac geodezyjnych w zakresie zmian powierzchni działki, która była przedmiotem podziału. W odwołaniu skarżący wskazał, że aktualizacja powierzchni działki będącej przedmiotem podziału nie jest zadaniem wymaganym przy czynności sporządzania mapy z projektem podziału nieruchomości. Ponadto wykazane zmiany powierzchni dołączone do dokumentacji geodezyjnej przekazane do starosty jego zdaniem wypełniają wymagania dotyczące § 36 pkt 9 rozporządzeniach o standardach. Organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne i decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr GK-I.7220..1.2.2023.Amo, oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że istniała podstawa do wydania decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Podstawę prawną drugoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") w zw. art. 12b ust. 8 p.g.i.k. Organ odwoławczy podkreślił, że procedura weryfikacji wyników prac geodezyjnych jest dwuetapowa. Pierwszy etap oparty jest na czynnościach materialno-technicznych tj. sprawdzenia prawidłowości wykonanych prac geodezyjnych. Kolejnym etapem stanowi postępowanie administracyjne, kończące się wydaniem decyzji o której mowa w art. 12b ust. 8 ustawy p.g.i.k. Przedmiotem ww. postępowania prowadzonym w trybie art. 12b ust. 8 jest ustalenie, czy wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych przekazanych przez wykonawcę, nadają się do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W trakcie sporządzonego protokołu weryfikacji przekazanych prac geodezyjnych przez organ I instancji wskazano, że na mapie z projektem podziału oraz zamieszonym na niej wykazie zmian ewidencyjnych działki nr [...] wykazano powierzchnię [...] ha (wynikającą z ewidencji gruntów i budynków). Powierzchnia działki podlegającej podziałowi wykazana na mapie z projektem podziału jest różna o wartość [...] ha sumę powierzchni działek projektowanych. W ocenie organu kierownik zgłoszonej pracy geodezyjnej, w trakcie wykonywania pracy, kiedy stwierdzi zmiany danych ewidencyjnych dotyczących współrzędnych punktów granicznych w zakresie zmiany określających ich położenie, skutkujące zmianą przyjętych powierzchni pola innego niż przyjętego w ewidencji gruntów i budynków, to w takim przypadku zgodnie z § 36 pkt 9 w zw. z § 39 pkt 2 i 3 skarżący zobowiązany był do złożenia wykazu zmian ewidencyjnych, o których mowa w § 34 ust 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390 dalej "egib"). Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazał, że skarżący błędnie przyjął, że w jego ocenie w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej nie był zobowiązany ze względu na zmieniające powierzchnie pola do sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych, uwidaczniając nowe powierzchnie pól powstałych działek w wyniku ich podziału. W związku z tym obowiązkiem skarżącego jako kierownika prac geodezyjnych było sporządzenie stosownej dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w zakresie zmiany. Skarżący w skardze na decyzję organu odwoławczego wniósł o jej zmianę poprzez uwzględnienie odwołania od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: - § 36 pkt 9 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez uznanie, iż z treści tego przepisu wynika konieczność przedłożenia w operacie technicznym dokumentów innych niżeli zostały przedłożone, - art. 2 pkt 1 lit a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że prace wykonane przez skarżącego zostały wykonane nie prawidłowo i nie spełniały standardów wynikających z naruszonego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję Starosty o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej przez skarżącego pracy geodezyjnej. Zgłoszona praca skarżącego polegała na sporządzeniu mapy z projektem podziału działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S. gmina S.. Na wstępie należy zatem przywołać przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 12a ust. 1 p.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych obejmuje wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (art. 2 pkt 7b p.g.i.k.). W myśl § 35 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych dokumentację zawierającą wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych powstałą w wyniku prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje do organu łącznie z plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Stosownie zaś do § 36 pkt 9 ww. rozporządzenia operat techniczny zawiera dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jeżeli kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania. Dokumentacja ta w zakresie obiektów objętych zgłoszonymi pracami geodezyjnymi zawiera informacje dotyczące istniejących lub projektowanych działek ewidencyjnych i ich punktów granicznych, budynków, użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych, w postaci m. in. wykazu zmian danych ewidencyjnych (§ 39 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych). Stosownie do § 34 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia egib zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy). Weryfikacja przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych następuje według procedury określonej w art. 12b p.g.i.k. W myśl art. 12b ust. 3 i ust. 4 p.g.i.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w 7 dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie zaś do art. 12b ust. 6 p.g.i.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z kolei, przepis art. 12b ust. 7 p.g.i.k. stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.i.k.). Wskazać także należy, że weryfikacja wyników zgłoszonych prac geodezyjnych następuje pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (art. 12b ust. 1 p.g.i.k.). Przechodząc do rozważań dotyczących nieprawidłowości wskazanej w protokole weryfikacji z 11 stycznia 2023 r. zauważyć należy, że celem pracy geodezyjnej skarżącego było sporządzenie projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr ewd. [...] w obrębie S., gmina S. wraz właściwą dokumentacją geodezyjno -kartograficzną. Wskazać zatem należy, że procedura weryfikacji wyników prac geodezyjnych ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do sytuacji, aby można było włączyć do zasobu prawidłowe dane powstałe w jej wyniku i tym samym doprowadzić do stanu aktualności państwowe bazy danych. Analiza przepisów p.g.i.k. prowadzi do wniosku, że zadaniem wykonawcy prac geodezyjnych jest przeprowadzenie, a następnie zgłoszenie prac, zaś obowiązkiem organów jest przeprowadzenie weryfikacji zgłoszonych prac pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności wskazanymi w art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. Kryterium legalności weryfikacji wyniku pracy geodezyjnej obejmuje nie tylko p.g.i.k. i rozporządzenia do tej ustawy, ale także inne akty prawne, które należy przestrzegać przy wykonywaniu prac geodezyjnych i prac kartograficznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 maja 2022 r., II SA/Gl 66/22,). To obowiązkiem wykonawcy prac jest przekazanie kompletnej i zgodnej z przepisami prawa dokumentacji, zaś obowiązkiem organu jej sprawdzenie i utrwalenie tego badania w protokole weryfikacji. Zakres obligatoryjnych elementów operatu technicznego wskazuje § 36 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Sporządzenie dokumentacji niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jako elementu operatu technicznego jest obowiązkowe zawsze wtedy, gdy stwierdzone zostaną zmiany w tym zakresie podczas wykonywania prac geodezyjnych. W rozpoznawanej sprawie niezbędna była aktualizacja. Obowiązkiem skarżącego była zatem aktualizacja powierzchni poprzez sporządzenie wykazu zmian ewidencyjnych, który jest jedną z postaci dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w § 36 pkt 9 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. W procedurze przyjmowania materiałów do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zakres obowiązków wykonawcy prac geodezyjnych wynika z przepisów prawa z zakresu geodezji i kartografii. W ocenie Sądu nie można uwzględnić zarzutu skarżącego, że w ramach prac w zakresie podziału nieruchomości, nie istnieje obowiązek po jego stronie sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczącej dzielonej działki o nr [...], wyjaśniający różnicę z powierzchni dotychczasowej o wartości [...] ha na nową powierzchnię [...] ha dający różnicę [...] ha. Nowa powierzchnia dzielonej działki została ustalona w wyniku prac skarżącego i uniemożliwia właściwe zaktualizowanie w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący jako autor tej zmiany powinien udokumentować powstałą zmianę, a dokonuje się to przez sporządzenie wykazu zmian danych ewidencyjnych. Skarżący sam potwierdza w swojej skardze cyt." ....weryfikator powinien weryfikować czy dokumentacja spełnia standardy wykonania.....i czy na jej podstawie po wydaniu decyzji przez uprawniony organ będzie można zaktualizować powiatową bazę danych." W ocenie Sądu organy I i II instancji właściwie zweryfikowały przedłożoną dokumentację w zakresie podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb S. gm. S.. W ocenie Sądu przepis art. 12a ust. 2 statuuje więc dodatkowy obowiązek wykonawców prac geodezyjnych i kartograficznych przekazania określonych materiałów, mimo że nie były one objęte pracami geodezyjnymi lub kartograficznymi pierwotnie zgłoszonymi do organu. Należy jednak podkreślić, że obowiązek przewidziany w art. 12a ust. 2 dotyczy nie tylko samych ortofotomap i numerycznego modelu terenu, ale także zbiorów danych wykorzystanych do ich opracowania. Mając powyższe na uwadze skarżący zgodnie z prawem miał obowiązek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych w zakresie zmiany powierzchni działki która podlegała podziałowi pomimo, że zlecona praca dotyczyła przygotowania projektu podziału działki nr ewidencyjny [...] S., gm. S.. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydana w sprawie decyzja jest niezgodna z prawem (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.