II SA/Sz 531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi C. Ś. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego C. Ś. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z [...] roku nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "ZWINB") umorzył postępowanie zainicjowane zażaleniem C. Ś. (dalej powoływanego jako "Skarżący" lub "Strona") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej powoływany jako "PiNB") z dnia [...]., znak: [...], ustalające dla R. i J. F. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł dla wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia przydomowego ganku. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie ZWINB wskazał, iż PINB po przedłożeniu przez Inwestora — R. i J. F., wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację przydomowego ganku wybudowanego na dz. nr [...] w miejscowości R., w dniu [...]., wydał zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało przesłane ustalonym przez organ powiatowy nadzoru budowlanego stronom postępowania, w tym C. Ś., który wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Organ II instancji rozpatrując powyższe zażalenie ustalił, iż nieruchomość oznaczona nr. ewid. gruntu [...] w miejscowości R. [...], gm. W., zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym wyodrębnionych jest [...] samodzielnych lokali mieszkalnych. Powyższe ustalanie w ocenie organu było o tyle istotne, iż art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2019r., poz. 737 z późn. zm.) od dnia 1 stycznia 2020 r. uzyskał brzmienie: "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu". Stwierdziwszy powyższe, ZWINB pismem z [...] roku wezwał Skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni, iż jest upoważniony do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w miejscowości R. [...] przed organem nadzoru budowlanego, w szczególności poprzez przedłożenie uchwały Wspólnoty upoważniającej Skarżącego do jej reprezentowania, pod rygorem pozostawienia wniesionego zażalenia bez rozpatrzenia. Dalej zaś, po stwierdzeniu, iż Skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów, ZWINB pismem z dnia [...]. powiadomił Skarżącego, że wniesione zażalenie z dnia [...]. pozostawiono bez rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] roku Skarżący wystąpił z ponagleniem na bezczynność ZWINB w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PINB w W. z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. stwierdził dopuszczenie się przez ZWINB bezczynności i wyznaczył temu organowi termin załatwienia sprawy do [...] roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w szczególności, iż wystosowując wezwanie z dnia [...]. ZWINB wyszedł z prawidłowego co do zasady założenia, że stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego jest wspólnota mieszkaniowa a nie jej poszczególni członkowie. Nie uprawniało to jednak organu do wezwania Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych jego zażalenia na postanowienie PINB w W. z dnia [...]. Z zażalenia jednoznacznie bowiem wynika, że Skarżący działał we własnym imieniu. Wyjaśniono też, iż jak wynika z przesłanych dokumentów, organ powiatowy jako strony postępowania traktował poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej (a nie samą wspólnotę), w tym wnoszącego zażalenie, kierując korespondencję do osób fizycznych wskazanych z imienia i nazwiska. ZWINB prowadząc dalej postępowanie dostrzegł, iż w trakcie swoich czynności PINB ustalił, że przedmiotowy ganek jest samowolą budowlaną, albowiem Inwestorzy nie posiadali stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej na jego wybudowanie. W związku z tym, iż ustawa Prawo budowlane umożliwia w niektórych przypadkach zalegalizowanie samowoli budowlanej, PINB w W., stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, przystąpił do tej procedury i postanowieniem z dnia [...]. i nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opisu wykonanych robót, określających sposób i zakres ich wykonania, zastosowanych materiałów oraz szkice lub rysunki, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie przydomowego ganku na dz. nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Po stwierdzeniu zaś wykonania obowiązku polegającego na przedłożeniu powyższej dokumentacji, organ powiatowy, kontynuując postępowanie naprawcze, wydał w dniu [...] r. zaskarżone postanowienie na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. ZWINB, po przywołaniu art. 28 k.p.a. doszedł do wniosku, iż w postępowaniu którego przedmiotem było samowolne dobudowanie przez Inwestorów ganku do ściany nośnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego na działce nr [...], w którym wyodrębnionych jest pięć samodzielnych lokali mieszkalnych - stosownie do art. 20 ust 1 ustawy o własności lokali w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r. - właścicieli lokali mieszkalnych reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. Jak przyjęto dalej wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. z uwagi na przedmiot tego postępowania, odnoszący się do części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jako czynność przekraczającą zwykły zarząd, mogło być wniesione przez ustanowiony uchwałą wspólnoty nieruchomości zarząd lub przez osobę fizyczna upoważnioną przez tą wspólnotę mieszkaniową w formie stosownej uchwały. Tymczasem zarząd zażalenia nie wniósł. Jak dalej wywiódł organ odwoławczy, skoro współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym w miejscowości R. [...] i współwłaściciel działki oznaczonej nr. ewid. gruntu [...], na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania, wniósł zażalenie we własnym imieniu (nie zaś jako pełnomocnik wspólnoty nieruchomości), w świetle obowiązujących przepisów należy uznać że zażalenie zostało wniesione przez osobę, której w sprawie nie przysługuje przymiot strony. Przyjęto w tym zakresie, iż z dniem [...] r. Skarżący, wobec nowelizacji przepisów ustawy o własności lokali utracił przymiot strony postępowania, gdyż przymiot taki przysługuje po powyższej dacie wspólnocie mieszkaniowej. Całość powyższych rozważań doprowadziła organ do wniosku, że postępowania zażaleniowe okazało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 k.p.a. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Skarżącego, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S.. W swoim piśmie zarzucił on ZWINB brak wykonania zaleceń wynikających z postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadłego po rozpatrzeniu ponaglenia. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż postępowanie dotyczące samowoli budowalnej w postaci wybudowania ganku, w toku którego zapadło aktualnie zaskarżone do Sądu postanowienie, zostało wszczęte w [...] roku. W dotychczasowych czynnościach organów administracji Skarżący, będący właścicielem lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym do którego dobudowano ganek i współwłaścicielem gruntu na którym jest on posadowiony, był traktowany jako strona postępowania. W szczególności były mu, jako stronie, doręczane rozstrzygnięcia zapadające zarówno przed organem powiatowym jak i wojewódzkim. Także postanowienie PINB od którego wniesiono badane przez ZWINB zażalenie, mino iż zapadło po nowelizacji art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 – dalej powoływanej jako "u.o.w.l."), zostało doręczone Skarżącemu oraz innym mieszkańcom właścicielom lokali, nie zaś wspólnocie mieszkaniowej a organ powiatowy pouczał adresatów swojego rozstrzygnięcia o prawie jego zaskrżenia zażaleniem. Jak wynika art. 20 ust. 1 u.o.w.l. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. Jakkolwiek obowiązek powołania w tzw. "małych" wspólnotach mieszkaniowych zarządu w dacie orzekania przez organy administracji był przepisem nowym, nie można tracić z pola widzenia, iż kwestia zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego dotyczącego nieruchomości wspólnych postępowania administracyjnego była już przedmiotem licznych orzeczeń sądowoadministracyjnych dotyczących "dużych" wspólnot mieszkaniowych. Jak przekonująco dostrzegł WSA w Warszawie w wyroku z 20 lutego 2020 roku sygn. akt. VII SA/Wa [...] w postępowaniach z zakresu Prawa budowlanego, mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego – ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy - stosownie do art. 6 Ustawy o własności lokali - wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (...) wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 Ustawy o własności lokali), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, ale odnoszących się wyłącznie do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Powyższe nie przesądza jednak o możliwości udziału członka wspólnoty w postępowaniu, przy czym, może to nastąpić tylko wówczas, gdy wykaże on, że inwestycja będzie miała lub już ma – w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego – bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do swojego lokalu. Powyższe stanowisko, mające zresztą potwierdzenie w licznych innych judykatach, Sąd uznaje za mające zastosowanie w realiach badanej sprawy. Z samego faktu powstania obowiązku wyłonienia przez wspólnotę mieszkaniową zarządu nie można automatycznie, jak uczynił to ZWINB, wywodzić utraty statusu strony przez wszystkie inne podmioty, którym w toczącym się dotychczas postępowaniu przypisywano taki status. Taki skutek nie wynika w żadnej mierze z przywołanego wyżej art. 20 ust. 1 u.o.w.l. Ponadto w badanym postępowaniu automatyzm działania organu odwoławczego jawi się tym bardziej jako nieprawidłowy, skoro organ I instancji w toku swojego postępowania, mimo nowelizacji art. 20 u.o.w.l. nie dopuścił do udziału w postępowaniu zarządu wspólnoty, natomiast dalej uznawał za strony postępowania wyłącznie właścicieli lokali w budynku do którego dobudowano ganek. W ocenie Sądu, dla zapewnienia zgodności działania organów administracji z art. 28 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. 1980 Nr 9, poz. 26 – dalej: "k.p.a.") koniecznym było wnikliwe zweryfikowanie uprawnienia Skarżącego do występowania w sprawie na prawach strony, czego ZWINB niewątpliwie nie wykonał. Tymczasem dostrzeżenie, że Skarżący jest nie tylko właścicielem jednego z lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku do którego dobudowano ganek ale także jest współwłaścicielem gruntu na którym ów ganek został posadowiony prowadzi do wniosku, iż legalizacja ganku w praktyce oznacza wyłączenie z możliwości korzystania przez Skarżącego nieruchomości stanowiącej jego współwłasność części nieruchomości zajętej pod ganek. Legalizacja takiego obiektu kształtuje zatem wykonywanie przez Skarżącego jego prawa własności. Nie można też tracić z pola widzenia, iż z żadnych okoliczności sprawy nie wynika aby w okresie po nowelizacji u.o.w.l. zarząd wspólnoty został powołany i mógł uczestniczyć w dotychczasowym w toku postępowania gwarantując ochronę interesu właścicieli poszczególnych lokali. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w badanej sprawie zaistniały takie wyjątkowe okoliczności, które uzasadniają przypisanie Skarżącemu prawa udziału w postępowaniu na prawach strony celem umożliwienia mu obrony jego praw właścicielskich. Stąd zaskarżone postanowienie jako odmawiające Skarżącemu praw do udziału w postępowaniu zażaleniowym na prawach strony jawi się jako wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy miał on bowiem prawo do zaskarżenia zapadłego postanowienia PINB, co też uczynił wnosząc w terminie stosowne zażalenie. Zażalenie to powinno być zatem rozpatrzone jako wniesione przez stronę postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c) p.p.s.a. sąd uchylił postanowienie w całości O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., a obejmują one uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi.