II SA/Sz 532/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II Sz na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi R.W. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w K. z dniem [...] odwołał podinspektora R. W. z zajmowanego stanowiska zastępcy naczelnika Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w K. i z dniem [..] przeniósł go do swojej dyspozycji z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Powyższe rozstrzygnięcie przełożony uzasadnił utratą zaufania do policjanta, a w konsekwencji brakiem możliwości dalszego prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Zdaniem Komendanta przyczyn powyższego należy upatrywać w protokołach z kontroli przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w S. w dniach 11.10. -13.10. 2006 r. oraz w dniu 06.11.2006 r., w którym kontrolujący wytknęli szereg rażących uchybień w sprawowaniu nadzoru nad przebiegiem postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa drogowe oraz rejestracją sprawców przestępstw i wykroczeń drogowych kartami Mrd - 5 w systemie SEWIK, co skutkowało nie nadaniem biegu przez podległego policjanta sprawie o wypadek drogowy L.dz. [...] oraz wykazaniem bezczynności w innej sprawie o wypadek drogowy, a ponadto skutkowało w powstaniu zaległości we wprowadzaniu kart Mrd - 5 w ilości ponad 300 sztuk. Na odprawach przeprowadzanych między innymi z Kierownictwem Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego Komendant Powiatowy Policji w K. wielokrotnie zwracał uwagę na są słabe wyniki w pracy prewencyjnej, co skutkowało ostatnim miejscem KPP w K. w województwie [....] w rankingu komend powiatowych. Na podstawie art. 108 § 1 Kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na szczególne zadania Policji w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego, polegające na" konieczności niezwłocznego zapewnienia właściwego trybu kierowania i nadzorowania Sekcji Prewencji i Ruchu Drogowego w Komendzie Powiatowej Policji w K. R. W. złożył w terminie odwołanie od powyższego rozkazu personalnego, stwierdzając w uzasadnieniu, iż nie zgadza się z treścią jego uzasadnienia. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w S. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, iż w świetle zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności istotnych dla zawartego w zaskarżonym rozkazie personalnym rozstrzygnięcia. Analiza rozkazu pozwala na stwierdzenie, iż decyzja nie zawiera konstytutywnych części składowych uzasadnienia, określonych w art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji zredagowane w sposób prawidłowy, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ wydając decyzję. Ponadto, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż podstawą zaskarżonego przeniesienia była utrata zaufania do skarżącego ze strony przełożonego, połączona z brakiem możliwości dalszego pełnienia służby przez policjanta na zajmowanym dotychczas stanowisku kierowniczym. Jednak analiza dostarczonych przez organ I instancji materiałów oraz akt osobowych podinsp. R. W. nie wykazała istnienia dowodów, potwierdzających negatywną ocenę całokształtu służby wymienionego policjanta. Podkreślenia wymaga fakt, iż brak jest w przedmiotowych aktach ocen okresowych, które zgodnie z § 8 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17.06.2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, winny być sporządzane co najmniej raz w każdym roku służby. Treść wniosków pokontrolnych, na które powołuje się przełożony, nie zawiera informacji, które pozwalałyby zdaniem organu wydającego niniejszą decyzję na redagowanie zarzutów wobec skarżącego. Zawierają one jedynie zobowiązanie Komendanta do usunięcia braków w dokumentacji związanej z funkcjonowaniem Nieetatowych Pododdziałów Policji, uaktualnienia ich stanu osobowego oraz usunięcia uchybień w zakresie wykonywania i dokumentowania czynności na miejscu zdarzeń drogowych i w trakcie prowadzonych postępowań w sprawach o przestępstwa i wykroczenia drogowe w KPP w K. Podkreślenia wymaga także fakt, iż z zakresu czynności podinsp. R. W. sporządzonego na podstawie regulaminu jednostki nie wynika, aby był on odpowiedzialny za funkcjonowanie Nieetatowych Pododdziałów Policji. Ponadto stwierdzić należy, iż skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez organ I instancji zaskarżonego rozkazu personalnego od chwili jego wszczęcia aż do zakończenia (zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 Kpa). W związku z powyższym nasuwające się w tej sprawie wątpliwości, co do okoliczności stanowiących podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji powinny zostać wszechstronnie wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 22.09.1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Należy w szczególności wykazać, czy skarżący rzeczywiście odpowiada za nieprawidłowości i uchybienia które zostały wykazane w protokołach pokontrolnych. Na uwagę zasługuje również fakt, iż stosunek służby na podstawie mianowania korzysta z gwarantowanej przez ustawodawcę szczególnej ochrony prawnej, polegającej między innymi na określeniu katalogu przesłanek uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska. Przeniesienie do dyspozycji przełożonego nie powinno być wykorzystywane jako substytut innych regulacji, służących ocenie całokształtu osiągnięć i stosunku policjanta do wykonywanych obowiązków. Narzędziem takim jest w pierwszej kolejności procedura opiniodawcza. Zdaniem organu odwoławczego, brak było także podstaw do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skoro treść protokołu pokontrolnego znana była Komendantowi Powiatowemu Policji w K. od dnia 08.12.2006r., czyli prawie na 2 miesiące przed datą wydania rozkazu. Powyższy rozkaz personalny został zaskarżony przez R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zabezpieczenie wykonania orzeczenia w trybie art.135 Kpa, poprzez zakaz wydawania przez organ I instancji innych decyzji w tym przedmiocie. Zdaniem skarżącego, nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku uwzględnienia znanej organowi I instancji okoliczności odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego zmieniającego obraz stanu faktycznego ocenianego przez organ II instancji. Ponadto organ II instancji z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy wystarczające dowody do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uchylając zaskarżoną decyzje winien orzec co do istoty sprawy, a nie czyniąc tego naruszył art. 139 Kpa, gdyż organ I instancji już następnego dnia po wydaniu zaskarżonej decyzji wydał nowe rozstrzygnięcie. Do pisma procesowego z dnia [...] pełnomocnik skarżącego załączył pismo Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów [...] z którego wynika, iż podinspektor R. W. i w dniu [...] został wybrany na członka Zarządu Terenowego NSZZ P przy KPP w K. i na mocy art. 32 § 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych podlega ochronie. Komendant Wojewódzki Policji w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 138 § 1Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 Kpa). Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., I SA 430/99, niepubl.). Wynika to z treści art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). W szczególności należy podkreślić, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., V SA 1227/01, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2001 r., II SA/Gd 894/99, niepubl.; wyr. NSA z dnia 21 lipca 1999 r., IV SA 1047/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 1283/97, niepubl.). Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub też braki w tym postępowaniu są zbyt duże by mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie, Komendant Wojewódzki Policji w S. działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżony rozkaz w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż uznał, iż jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełnienia akt sprawy o oceny okresowe policjanta, a także dokumenty potwierdzające wykonywanie przez stronę nadzoru nad Nieetatowymi Pododdziałami Policji. Zdaniem Sądu, postępowanie organu odwoławczego było prawidłowe i zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji było wadliwe i uniemożliwiło kontrolę zaskarżonego rozkazu pod względem merytorycznym przez organ odwoławczy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu, które w pełni Sąd podzielił. W przypadku wydania decyzji kasacyjnej nie można z góry zakładać, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy zapadnie decyzja mniej korzystna dla strony. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 139 Kpa. Ponadto Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest protokołów kontroli na które powołują się organy w swoich rozstrzygnięciach i jak wynika z odwołania strony nie zapoznano z ich treścią. Brak ten winien zostać usunięty przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Również okoliczność podniesiona przez skarżącego w piśmie procesowym odnośnie do funkcji pełnionej w związkach zawodowych i przysługującej mu z tego tytułu ochronie, wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ I instancji. W związku z zawartym w skardze, wnioskiem strony o orzeczenie co do istoty sprawy, wyjaśnić należy, iż rolą sądu administracyjnego jest jedynie zbadanie czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania merytorycznego w konkretnej sprawie i nie może zastępować organów administracji w ich kompetencjach. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./ orzekł jak w sentencji.