II SA/Sz 534/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi A. N. i M. N.-P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. N. i M. N.- P. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] r. E. orzekł w punkcie 1 decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność: J.S. w udziale [...], M.S. w udziale [...], R.S. w udziale [...], G.S. w udziale [...], C.S. w udziale [...], L.N. w udziale [...], M.N. w udziale [...] i A.N. w udziale [...], poprzez zezwolenie E. realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na założeniu i przeprowadzeniu linii kablowej [...] kV w działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] z istniejącego węzła kablowego WK – [...] zlokalizowanego u zbiegu ulic [...], przelotowo przez projektowane złącze kablowo-pomiarowe ZKP na działce nr [...] do projektowanego złącza kablowo-pomiarowego ZKP na działce [...] i zajęcie na czas robót - 2 dni od wejścia wykonawcy na nieruchomość w celu realizacji inwestycji - pasa gruntu działki nr ewid. [...] o długości [...] m - zgodnie z treścią załącznika mapowego stanowiącego integralną część decyzji. Jednocześnie w pkt 2 decyzji organ zobowiązał E. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu na niej prac, o których mowa w punkcie 1 decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. E. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności, decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - działki nr [...]. Do wniosku dołączono dokumenty z przeprowadzonych rokowań, tj. korespondencję wnioskodawcy ze stronami postępowania, oświadczenia współwłaścicieli ww. działki w kwestii zgody na przeprowadzenie spornej inwestycji oraz notatki służbowe z przeprowadzonych rokowań. Organ I instancji przytoczył dalej treść art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie wyjaśnił, że planowana inwestycja, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii kablowej 0,4 kV, jest zgodna z planem miejscowym "[...]", który dopuszcza przebieg linii elektroenergetycznej. Inwestycja ta planowana jest w terenie elementarnym [...] Zapisy § 46 ust. 6 pkt 1 i 2 planu dopuszczają przebudowę, rozbudowę i remont oraz budowę nowej sieci elektroenergetycznej. W ocenie organu, z dokumentów sprawy wynika, że współwłaściciele gruntu nie są zainteresowani podjęciem negocjacji i nie zgadzają się na propozycję E. Natomiast Plan "[...]", nie dopuszcza alternatywnej lokalizacji, ani sieci gazowej, ani elektroenergetycznej. Współwłaściciele gruntu nie zgadzają się na przedstawioną propozycję E. w kwocie [...] zł do podziału na wszystkich współwłaścicieli, wyliczoną na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość służebności przesyłu. Żądania finansowe współwłaścicieli znacznie odbiegają od oszacowanej wartości, w związku z czym nie wyrazili oni zgody na przeprowadzenie inwestycji. Według organu, zostały wyczerpane przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowana inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej 0,4 kV spełnia wymogi celu publicznego, tj. art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz stanowi nową inwestycję, dla wykonania której niezbędne jest, wobec braku zgody właścicieli nieruchomości, uzyskanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od ww. decyzji odwołania wnieśli J.N. reprezentujący M. i A.N. oraz M.B. działający w imieniu G.S. M.B. zarzucił decyzji naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez brak w uzasadnieniu analizy uciążliwości przedmiotowej inwestycji oraz wskazał, że przedmiotowa decyzja winna zawierać również ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu poniesionych szkód. J.N. w odwołaniu podniósł, iż sporna inwestycja może być przeprowadzona inną trasą niż przez działkę nr [...] oraz że zaproponowane w trakcie rokowań odszkodowanie jest nieadekwatne do poniesionych strat. Poza tym linia energetyczna ma służyć jedynie interesom osób prywatnych i w żadnym razie nie jest to cel publiczny, na jaki powołuje się inwestor. Wojewoda decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 124 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań M. i A.N. oraz G.S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. art. 112 ust. 2 i 3, art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Następnie wskazał, że dla uznania spornej inwestycji jako celu publicznego mają znaczenie przepisy art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie, zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przedmiotem postępowania jest budowa linii energetycznej, czyli ciągu i urządzeń do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Budowa sieci energetycznej kablowej bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż regulacje w nim zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzaju zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia w przepisie tym wymienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1133/11). Zarzut, iż inwestycja ma służyć tylko celom prywatnym nie może być uznany za słuszny, gdyż jak wynika z akt sprawy, planowane przyłącze energetyczne nie będzie służyło jedynie obiektom znajdującym się na działkach [...], przylegających do działki nr [...] ale będzie mogło zostać w przyszłości rozbudowane w celu przyłączenia nowych odbiorców. Ponadto, określenie "inwestycji celu publicznego" zamieszczone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowi jedynie doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą być o znaczeniu gminnym, bądź ponadlokalnym. Organ podkreślił dalej, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]’, zatwierdzonej uchwałą Nr LI/1318/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 września 2010 r., który ściśle określa przebieg linii elektroenergetycznej i nie daje możliwości alternatywnych rozwiązań. Inwestycja przewidziana jest na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...] w § 46 ust. 6 pkt 1 planu: "sieć: wodociągowa, elektroenergetyczna z dopuszczeniem przebudowy, rozbudowy, remontu oraz budowy w nowej lokalizacji", a w pkt 2 dopuszczającym prowadzenie sieci: wodociągowej, gazowej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Na mapie, będącej załącznikiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[...], zaznaczony jest dokładny przebieg inwestycji. Strony miały możliwość wnoszenia uwag na etapie uchwalania przez Radę Miasta zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie organ II instancji powołał się na dokumenty z przebiegu rokowań, na podstawie których Prezydent Miasta uznał, że przeprowadzone rokowania z współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły do porozumienia między stronami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 124 u.g.n. nie określa formy rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuacje, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonywanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 357/11. Wyjaśniając kwestię dotyczącą odszkodowania Wojewoda powołał się na art. 21 Konstytucji RP, a także wskazał na art. 128 ust. 1 i 4 i art. 124 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 5 u.g.n. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna ustalać wysokość odszkodowania, ponieważ do decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odnosi się art. 129 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, który stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania organ podał, że sprawa rzekomo bezprawnego wybudowania przez Spółkę E. przyłącza energetycznego do działki Pana N. nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Z kolei zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji zgromadził i przeanalizował cały materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji wskazał w decyzji, iż zajęcie na czas robót nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wynosić będzie - zgodnie z informacją uzyskaną od inwestora - 2 dni od wejścia wykonawcy na nieruchomość i dotyczyć będzie pasa gruntu działki nr [...] o długości [...]m. Ponadto, zobowiązano inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu na prac. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły A.N. oraz M.P., reprezentowane przez pełnomocnika J.N. Na wstępie skargi pełnomocnik J.N. wyraził w imieniu skarżących niezadowolenie ze sposobu prowadzenie przez organy administracji niniejszej sprawy, a następnie podkreślił, że poniósł znaczne nakłady finansowe w drogę do posesji przy ul. [...], ułożył wodociąg i doprowadził linię energetyczną do posesji, przez co działka nr [...] i działki sąsiednie zyskały na wartości. Zdaniem pełnomocnika, bezprawnie wydano pozwolenie na budowę mieszkań na sąsiednich gruntach przy ul. [...], dla developera firmy D. ponieważ jej właściciel nie posiadał zgody od współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością [...] na cele budowlane, tj. doprowadzenia mediów do projektowanych budynków drogą - działką o nr ew. [...]. Poza tym, budowa domów trwa od trzech lat, a z istoty art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zezwolenie może być wydane przed rozpoczęciem konkretnego procesu inwestycyjnego na danej nieruchomości, co potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/06. Ponadto, pełnomocnik skarżących podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1065/12 stwierdził nieważność uchwały Nr LI/1318/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 września 2010 r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce-Harnasiów 2" w Szczecinie, a zatem zaskarżona decyzja jest bezpodstawna. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżących zawarł zarzuty względem przeprowadzonych rokowań oraz zaproponowanej kwoty odszkodowania. W opinii skarżących, nie podjęto z nimi żadnych rokowań, ale jedynie próbę uzyskania zgody na przeprowadzenie linii energetycznej, praktycznie za darmo. Zaproponowana kwota jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł nie jest wynikiem wzajemnych negocjacji, gdyż nie uwzględnia propozycji współwłaścicieli składanych na spotkaniach i w pismach, a przywoływany przez organy operat szacunkowy sporządzony został na potrzeby przeprowadzenia sieci gazowej. Nadto, zdaniem skarżących, teren elementarny [...] według powołanej wyżej uchwały, jest terenem przewidzianym do prowadzenia głównych tras mediów, zaś teren [...] jest terenem pomocniczym, a więc bezpodstawne jest twierdzenie inwestora, że jest to teren jedyny możliwy i najtańszy do przeprowadzenia trasy dla mediów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu skargi, iż prace związane z inwestycją na działce nr [...] z obrębu [...] stanowią dalszym etap trwającego od trzech lat procesu inwestycyjnego przy ulicy [...] Wojewoda wyjaśnił, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, gdyż wniosek przedłożony przez E. dotyczy nowej inwestycji na działce [...]. Ponadto, organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1065/12 stwierdził nieważność uchwały nr LI/1318/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 września 2010 r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego "Gumieńce - Harnasiów 2" w Szczecinie. W dniu 17 maja 2013 r. w życie weszła zmiana Miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego [...], w brzmieniu uchwalonym przez Radę Gminy opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 16 kwietnia 2013 r., poz. 1605. Jednakże w niniejszej sprawie nie było możliwe zastosowanie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), bowiem organ nie mógł przychylić się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik skarżących J.N. powtórzył dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację prezentowaną w skardze, jaki i na etapie postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej określanej jako "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy, co oznacza, że w tym postępowaniu Sąd kompetentny był jedynie do skontrolowania legalności rozstrzygnięć o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - działki nr [...], poprzez zezwolenie E. realizacji na tej nieruchomości wnioskowanej inwestycji. Tym samym nie mogły w niniejszym postępowaniu podlegać merytorycznej ocenie Sądu zarzuty skarżących względem decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych na sąsiednich nieruchomościach, ani też legalność wykonanych doń podłączeń mediów. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - określanej skrótem "u.g.n.". Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu dane przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia konkretnych przesłanek. Mianowicie, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem (właścicielami) nieruchomości rokowań, mających na celu uzyskanie zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych, planowana inwestycja przedsiębiorstwa E. obejmuje założenie i przeprowadzenie linii energetycznej 0,4 kV w działce nr [...] z istniejącego węzła kablowego [...], zlokalizowanego u zbiegu ulic [...], przelotowo przez projektowane złącze kablowo-pomiarowe ZKP na działce nr [...] do projektowanego złącza kablowo-pomiarowego ZKP na działce [...]. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi wątpliwości Sądu, że opisana wyżej inwestycja mieści się w ustawowym pojęciu "inwestycji celu publicznego" i nie może być uznany za słuszny argument skarżących, że późniejsze podłączenia do linii energetycznej osób prywatnych zaprzecza publicznemu charakterowi tej inwestycji, gdyż właśnie w takim celu, w interesie ogółu społeczeństwa, realizowane są tego rodzaju inwestycje. Wydając decyzję w pierwszej instancji Prezydent Miasta trafnie zatem ocenił, że planowana na terenie działki nr [...] inwestycja stanowić będzie realizację celu publicznego, a następnie prawidłowo ustalił, że cel ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dla tego terenu. Zgodnie z obowiązującą w dniu wydania decyzji przez organ I instancji uchwałą nr LI/1318/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 września 2010 r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce - Harnasiów 2" w Szczecinie (w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 września 2010 r., Nr 106, poz. 1894) na terenie działki nr [...], oznaczonym w Planie jako teren elementarny [...], przewidziano, m.in., możliwość przeprowadzenia sieci elektroenergetycznej, a także możliwość przebudowy, rozbudowy, remontu istniejącej sieci oraz budowy w nowej lokalizacji (§ 46 ust. 6 pkt 1 i 2 uchwały). Tak więc organ I instancji zasadnie uznał, że pierwsza z przesłanek warunkujących wyrażenie zgody w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., została w tej sprawie spełniona. Sąd stwierdził również, że wbrew twierdzeniom skarżących, w sprawie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości objętej wnioskiem E. jednakże negocjacje pomiędzy stronami nie odniosły skutku w postaci dojścia do porozumienia i uzgodnienia warunków dla realizacji przedsięwzięcia. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia liczna, wzajemna korespondencja stron prowadzona już od 2005 r., obejmująca kilkakrotne prośby inwestora o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (pisma z dnia: 28 grudnia 2005 r., 16 października 2007 r., 22 lipca 2008 r., 19 października 2010 r.), oświadczenia współwłaścicieli o braku zgody na inwestycję (pisma z dnia: 2 listopada 2010 r., 13 stycznia 2011 r., 11 lutego 2011 r.), a także notatki służbowe z przebiegu rokowań (z dnia 27 stycznia 2011 r. i z dnia 10 maja 2012 r.). Z korespondencji tej wynika, że inwestor zaproponował stronom jednorazową opłatę w wysokości [...] zł za umieszczenie urządzeń elektroenergetycznych w działce [...] do podziału pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości, jednakże propozycja ta nie została zaakceptowana, bo diametralnie odbiegała od oczekiwań m.in. skarżących. Nie sposób zatem uwzględnić zarzutów skargi, że nie złożono skarżącym propozycji i nie podjęto żadnych negocjacji. Istotą negocjacji jest to, iż każda ze stron przedstawia swoje warunki porozumienia, możliwe przez nią do zaoferowania lub przyjęcia, a efektem końcowym negocjacji jest uzgodnienie wysokości odszkodowania. Okoliczność, że zaproponowana ostatecznie przez inwestora kwota odbiegała znacznie od żądań współwłaścicieli nieruchomości nie stanowi o nieprzeprowadzeniu rokowań, lecz skutkowała fiaskiem negocjacji, uprawniającym inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Nie miało przy tym istotnego znaczenia to, że proponując kwotę odszkodowania inwestor oparł się na wnioskach operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości służebności przesyłu gazu. Reasumując, Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta w sposób prawidłowy rozstrzygnął o ograniczeniu sposobu korzystania z działki [...]. Decyzja tego organu została oparta na właściwie złożonym wniosku z odpowiednią dokumentacją negatywnego wyniku rokowań, precyzyjnie określała rodzaj planowanej inwestycji publicznej, jej położenie i zgodność z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania, a także wystarczająco dokładnie określała prawo, które podlegało ograniczeniu oraz sposób jego ograniczenia. Sąd stwierdził natomiast, że rozpoznając sprawę i podejmując w dniu [...] r. zaskarżoną decyzję Wojewoda uchybił przepisom prawa, w szczególności postanowieniom art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy uwarunkowania faktyczno-prawne na to nie pozwalały. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa. Zgodnie z nią, organ odwoławczy, obowiązany był ponownie, w całości i od początku, rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie z uwzględnieniem wszystkich, obowiązujących przepisów prawnych. Organ odwoławczy winien był ocenić w całości, na nowo, w sposób wyczerpujący i należyty (art. 77 § 1 kpa) zebrany w sprawie materiał, tak aby w sytuacji zmian w stanie faktycznym lub prawnym sprawy, uwzględnić je przy formułowaniu swojego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1065/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały nr LI/1318/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 27 września 2010 r. w sprawie zmiany Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gumieńce - Harnasiów 2" w Szczecinie, w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 września 2010 r., Nr 106, poz. 1894. Orzeczenie Sądu stało się prawomocne z dniem 16 lutego 2013 r. Tak więc na dzień wydania zaskarżonej decyzji (22 marca 2013 r.) nie obowiązywał akt prawa miejscowego, na podstawie którego Wojewoda stwierdził zgodność planowanej inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren inwestycji. W konsekwencji organ odwoławczy nie miał podstaw aby przyjąć, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sprawie z wniosku E. odnoszącego się do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...]. Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegając faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wadliwie przyjął o zgodności planowanej inwestycji z planem, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego (art. 124 ust. 1 u.g.n.), które miało wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku planu Wojewoda zobowiązany był ustalić, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien wyjaśnić obowiązujący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, uwzględniając zaistniałe zmiany i ich ewentualny wpływ na ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.