II SA/Sz 534/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Trzcińsko Zdrój na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 maja 2025 r. nr AP-2.7840.66.2025.EJ(1) w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Gryfińskiego nr 5/I-AB/2025 z dnia 28 marca 2025 r.; II. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz skarżącej Gminy Trzcińsko Zdrój kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Gmina T. , reprezentowana przez Burmistrza B. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 28 marca 2025 r. (znak: [...]), odmawiającą zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie pokrycia dachowego w budynku ośrodka zdrowia o numerze ewidencyjnym [...], położonym na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia 28 marca 2025 r. odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego remont pokrycia dachowego w budynku ośrodka zdrowia o numerze ewidencyjnym [...], położonym na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], objętego wnioskiem z dnia 12 lutego 2025 r. Starosta w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zakres remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przedstawiony w projekcie architektoniczno-budowlanym, wykracza poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność kilku osób. W związku z tym inwestor — aby wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane — powinien uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Z uwagi na odpowiedzialność karną, pod rygorem której inwestor składa oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ co do zasady nie bada prawdziwości tego oświadczenia. Należy jednak pamiętać, że stanowi ono środek dowodowy i w razie potrzeby może podlegać weryfikacji. Starosta wskazał, że w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 21 marca 2025 r., w wyznaczonym terminie, do wydziału wpłynęło pismo stron postępowania — współwłaścicieli działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], zawierające oświadczenie o braku zgody na wykonanie remontu objętego przedmiotowym wnioskiem. Z treści tego pisma wynika, że inwestor, Gmina T. , nie posiada zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, przy czym zgoda ta stanowi warunek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda, rozpoznając odwołanie wniesione przez Gminę orzekł o utrzymaniu w mocy decyzję Starosty [...] [...] z dnia 28 marca 2025 r. znak: [...] W uzasadnieniu wskazano, że dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta nr [...] Z jej treści wynika, że nieruchomość objęta jest współwłasnością. Udział w wysokości [...] części przysługuje Gminie T. natomiast udział w wysokości [...] części w nieruchomości wspólnej — obejmującej grunt oraz części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali — przysługuje właścicielom wyodrębnionego lokalu nr [...]. Dla tego lokalu prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Lokal stanowi własność K. i M. S.. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących zgody udzielonej przez K. i M. S. w dniu 11 listopada 2021 r. Podkreślono, że zgoda ta dotyczyła innego stanu faktycznego, tj. zgłoszenia robót budowlanych obejmujących remont pokrycia dachowego przedmiotowego budynku, przyjętego przez Starostę [...] w dniu 28 lutego 2022 r., które nie zostało zrealizowane przez inwestora. W podsumowaniu Wojewoda zaakceptował stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało skutecznie zakwestionowane w niniejszym postępowaniu poprzez złożenie przez M. S. pisma z dnia 21 marca 2025 r., zawierającego brak zgody na wykonanie remontu. W konsekwencji zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy byli zobowiązani uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania sprawy, tj. brak zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Gmina T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewody z 28 maja 2025 r. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła organowi naruszenie: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: kpa) - poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez wydanie decyzji niezgodnej z zaistniałym staniem faktycznym sprawy i przyjęcie, że udzielona przez pp. K. i M. S. zgoda z dnia z dnia 11 listopada 2021 r. dotyczy innego stanu faktycznego - procedury przyjętego przez Starostę [...] w dniu 28 lutego 2022 r. zgłoszenia robót budowlanych obejmujących remont pokrycia dachowego przedmiotowego budynku, niezrealizowanego przez inwestora - podczas gdy zakresy ww. sprawy i niniejszej są analogiczne a prowadzenie odrębnej procedury związane jest z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę związaną z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zabytek; b) art. 15 kpa w związku z art. 79a w zw. z art. 10 § 1 kpa - poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie pomimo, iż decyzja organu I instancji obarczona była wadami proceduralnymi, tj. niezastosowaniem ww. przepisów sprowadzającym się do braku powiadomienia Gminy przed wydaniem decyzji o zebraniu dowodów oraz braku wskazania Gminie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały na dzień wysłania ww. informacji spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony - podczas, gdy w sprawie został zebrany materiał dowodowy - oświadczenie współwłaścicieli, zaś przesłanką zależną od Gminy było wykazanie posiadania zgody współwłaścicieli na dzień składania wniosku będącego przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 61 § 1 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że Gmina nie posiada prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo złożenia przez współwłaścicieli nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zgody w formie pisemnej na wykonanie przedmiotowego remontu; Skarżąca Gmina wyjaśniła, że Państwo S. nie mogli skutecznie cofnąć oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 11 marca 2021 r. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (II SA/Gd 830/13), opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów wojewódzkich: "Zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Jest jednym z możliwych źródeł uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o których istnieniu zapewnia inwestor w trybie określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego co do zasady jest nieodwołalne. Zmiana stanowiska współwłaścicieli po wyrażeniu zgody nie zmienia faktu, że wymóg określony w powołanym przepisie został spełniony. Ewentualne spory pomiędzy współwłaścicielami na tym tle mają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., II OSK 46/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Po 566/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r., VII SA/Wa 243/09)." W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano m.in., że brak zgody p. S. , wyrażony w piśmie z dnia 21 marca 2025 r., skutecznie zakwestionował prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania sprawy, tj. brak zgody współwłaścicieli nieruchomości, i utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 28 marca 2025 r., znak: AB.6740.8.6.2025.AMA. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 544/23: kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została — w myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego — pozostawiona oświadczeniu inwestora, które co do zasady jest dla organu wiążące i stwarza domniemanie istnienia tego prawa. W razie powstania wątpliwości co do treści oświadczenia organ jest jednak uprawniony i zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Domniemanie to może zostać obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, wobec braku zgody współwłaścicieli nieruchomości, Skarżący inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem powyższego kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie odpowiada prawu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 28 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 28 marca 2025 r. oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie pokrycia dachowego budynku ośrodka zdrowia o numerze ewidencyjnym [...], położonego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Z decyzji Wojewody wynika, że przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz odmowy wydania żądanej decyzji był brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, a w konsekwencji — brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezsporne w sprawie jest — co potwierdza dział I-Sp księgi wieczystej nr [...] — że opisana w niej nieruchomość objęta jest współwłasnością. Udział w wysokości [...] części przysługuje Gminie T. natomiast udział w wysokości [...] części w nieruchomości wspólnej — obejmującej grunt oraz części budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali — przysługuje właścicielom wyodrębnionego lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Lokal ten stanowi własność K. i M. S.. Współwłaściciele, tj. Państwo S. w dniu 11 listopada 2021 r. wyrazili zgodę na wykonanie remontu pokrycia dachowego budynku Ośrodka Zdrowia w T. , położonego na działce nr [...] w obrębie T. Z materiału dowodowego zebranego przez Starostę wynika, że inwestor — Gmina — złożyła w dniu 3 lutego 2025 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że Państwo S. , jako strony postępowania, pismem z dnia 21 marca 2025 r. wyrazili brak zgody na realizację planowanej inwestycji, wskazując — jak odnotowano — względy ekonomiczne, bez odniesienia się do wcześniej udzielonej zgody na remont pokrycia dachowego stanowiącego przedmiot współwłasności. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej, że zgoda wyrażona przez współwłaścicieli na remont pokrycia dachowego obowiązywała wyłącznie w postępowaniu zgłoszeniowym dotyczącym tych robót i nie może być traktowana jako zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przechodząc do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), polegającego na dokonaniu dowolnej — zamiast swobodnej — oceny zebranego materiału dowodowego oraz wydaniu decyzji niezgodnej z ustalonym stanem faktycznym sprawy, wskazać należy, że zarzut ten jest zasadny. Skarżąca podniosła, iż organ błędnie przyjął, że zgoda udzielona przez K. i M. S. w dniu 11 listopada 2021 r. dotyczyła innego stanu faktycznego, tj. postępowania zgłoszeniowego zakończonego przyjęciem przez Starostę G. w dniu 28 lutego 2022 r. zgłoszenia robót budowlanych obejmujących remont pokrycia dachowego przedmiotowego budynku, które nie zostały zrealizowane przez inwestora. Tymczasem zakres tamtej sprawy oraz niniejszego postępowania jest analogiczny, zaś prowadzenie odrębnej procedury wynikało z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że nieruchomość stanowi zabytek. Przedmiot robót budowlanych pozostaje bowiem tożsamy zarówno w postępowaniu zgłoszeniowym, jak i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd wskazuje ponadto, że zgoda udzielona na przebudowę dachu przedmiotowej nieruchomości, jako oświadczenie woli złożone w toku postępowania, po jej skutecznym wyrażeniu i wprowadzeniu do obrotu prawnego nie może zostać jednostronnie cofnięta, a ewentualne kwestionowanie jej skuteczności może nastąpić wyłącznie przed sądem powszechnym. Powyższe koresponduje z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przez organy budowlane przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że Gmina nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pomimo złożenia przez współwłaścicieli nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją zgody w formie pisemnej na wykonanie przedmiotowego remontu. Sąd nie podziela stanowiska Gminy w zakresie zarzutu naruszenia przepisów art. 15 kpa w związku z art. 79a oraz art. 10 § 1 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że art. 79a § 1 kpa stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami istotnymi dla wykazania zasadności jej żądania lub może je łatwo uzyskać, lecz z powodu braku wiedzy o potrzebnych dowodach albo o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów z takiej możliwości nie skorzystała (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 58/21). Powyższa sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Podsumowując, należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Stanowi jedno z możliwych źródeł uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o których istnieniu zapewnia inwestor w trybie określonym w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jako oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, co do zasady, jest nieodwołalne. Zmiana stanowiska współwłaścicieli po wyrażeniu zgody nie zmienia faktu, że wymóg określony w tym przepisie został spełniony. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Składa się na nie m.in. wpis od skargi.