II SA/Sz 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi N. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], nałożył na N. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, wyliczoną na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto w punkcie pierwszym wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy organu, pouczając, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, zaś w punkcie drugim wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w podanym wyżej terminie wskazując, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ I instancji ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazano A.P. i N.P., rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z przybudówką, zlokalizowanego na działce nr [...] w N., gm. K. Z uwagi na to, że zobowiązani nie wykonali ww. obowiązku, wszczęto wobec nich postępowanie egzekucyjne, w toku którego doręczono stronie upomnienie z dnia [...] r. Pomimo powyższego zobowiązany nie wykonał obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego, dlatego w ocenie organu, należało zastosować orzeczony środek egzekucyjny. W zażaleniu na powyższe postanowienie N. P. zarzucił, że grzywna została nałożona przedwcześnie i bez uprzedzenia. Doręczone upomnienie nie zawierało uprzedzenia o zamiarze nałożenia grzywny, a nadto nie zawarto w nim żadnego terminu spełnienia obowiązku rozbiórki. Ponadto nałożono grzywnę w niedopuszczalne, podwójnej wysokości – takiej samej na każdego ze współwłaścicieli budynku. Do tego grzywna została nałożona w zimie, co powoduje brak możliwości opuszczenia domu przez rodzinę. Ponieważ tytuł wykonawczy i przedmiotowe postanowienie zostały wydane w jednym dniu, faktycznie nie dano skarżącemu możliwości dobrowolnego spełnienia żądania. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 267 ze zm.), art. 119, art. 121 art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia N. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] r., którego zobowiązany nie wykonał dobrowolnie, pomimo upomnienia (czemu strona nie zaprzecza), a zatem postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. jest zasadne i zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu, również wysokość grzywny została ustalona prawidłowo. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ powiatowy w celu obliczenia wysokości wymierzonej grzywny, uwzględnił cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie tego organu z dnia [...] r., w którym podano, że cena ta za [...] r. stanowi kwotę [...] zł. Zgodnie zatem z treścią art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny wynosi: [...] zł x [...] x ([...] m x [...] m + [...] m x [...] m) = [...] zł. Organ pouczył także stronę o treści art. 125 i 126 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, to strona jest zobowiązana do jej wykonania. Grzywna w celu przymuszenia, zdaniem organu, jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego i jest niezbędna do realizacji obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Wskazał także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1629/11 w którym sąd stwierdził, że "jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz.599 ze zm.) do całego obowiązku. Jeżeli obowiązek ten nie jest spełniony, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w celu przymuszenia, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 tej ustawy". Organ podkreślił, że nałożył grzywnę w ten właśnie sposób. N.P. zaskarżył wymienione powyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W skardze zarzucił: 1. Naruszenie art. 121 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej "P.p.e.a.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie dwóch grzywien w maksymalnej wysokości (na każdego z zobowiązanych [...]), podczas, gdy przepis daje uprawnienie do wymierzenia jednej grzywny, 2. Naruszenie przepisów w przedmiocie trybu nałożenia grzywny, poprzez jednoczesne wystawienie tytułu wykonawczego nakazującego wykonanie rozbiórki i nałożenie grzywny, 3. Naruszenie art. 9 K.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw skarżącego i jego obowiązków. Zdaniem skarżącego, fakt wystawienia postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym potwierdza pośpiech i wyjątkową złośliwość organu I instancji, który od kilku lat notorycznie nęka skarżącego i narusza prawa w związku z donosami złośliwych sąsiadów, preparując fakty i oparte na nich decyzje w taki sposób, aby zaszkodzić interesom skarżącego. Organ na żadnym etapie licznych postępowań nie uwzględnił wniosków dowodowych, twierdzeń i sugestii skarżącego. Również w tym postepowaniu działa na niekorzyść skarżącego, stąd skarżący wnosi skargę z prośbą o ochronę jego praw. W odpowiedzi na skargę Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko to postanowienie podlega ocenie sądu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu egzekucji obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z dobudówką wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 119 ust.1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r., poz. 599 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Generalną podstawę możliwości nałożenia kary grzywny stanowi § 1, ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności – rozbiórki budynku, § 2 jest natomiast przepisem szczególnym i zgodnie z poglądami doktryny potwierdza on, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser / Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 ww. ustawy). Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach sygn. akt II OSK 1387/10, II OSK 2315/10 (http:orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie można przy rozważaniu tej kwestii pominąć treści art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 P.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 4 P.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i [...] ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art.121 § 5). Jak z powyższego wynika w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, a taki obowiązek został nałożony na skarżącego decyzją z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., wysokość grzywny nie może być ustalona przez organ dowolnie, a wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 P.p.e.a. Mając na uwadze powyższe sąd uznał, iż przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki została nałożona i obliczona w sposób prawidłowy, przy czym na tym etapie postępowania brak jest podstaw prawnych by przy ustalaniu wysokości grzywny uwzględniać dodatkowe okoliczności. Podkreślić należy, że organy pouczyły skarżącego o tym, że wykonanie obowiązku rozbiórki daje podstawę do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 P.p.e.a. - nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu). Odnosząc się do zarzutów skargi należy dodać, że każda decyzja ostateczna podlega wykonaniu. Decyzja z [...] r. stała się decyzją ostateczną po rozpatrzeniu odwołania stron i wydaniu w dniu [...] r. decyzji przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Upomnienie z dnia [...] r. zawiera wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki i informację, że w razie dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało wydane zgodnie z art. 15 § 1 P.p.e.a. Wszczęcie egzekucji nastąpiło w dniu [...] r. poprzez wystawienie tytułu wykonawczego. Fakt, że w tym samym dniu sporządzone zostało zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku bezpośrednio nie wpływa na prawa zobowiązanego, a nadto wprost wynika z art. 122 § 1 P.p.e.a. ( Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny.) Dodać też należy, że z istoty obowiązku uiszczenia grzywny jako zobowiązania publicznoprawnego wynika, że każdy z zobowiązanych obowiązany jest uiścić grzywnę w całości. W przypadku jednak, gdy jeden ze zobowiązanych uiści grzywnę w całości bądź w części, wówczas obowiązek pozostałych zobowiązanych (w tym przypadku współwłaścicieli) wygasa – odpowiednio – w całości lub w części (patrz: wyrok NSA z dnia 26.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2316/12 dostępny w internecie). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.