II SA/Sz 538/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi I. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i W. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, art. 57 ust. 7, w zw. z art. 59f ust. 1,2,3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia I. i W. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ustalające karę w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania dwóch lokali usługowo - handlowych i jednego lokalu gastronomicznego, zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się w K. na działkach nr [...], przy ul. Z. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że na postanowienie z dnia [...]r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładające na podstawie art. 57 ust. 7, w zw. z art. 59f ust. l, 2 i 3 Prawa budowlanego karę z tytułu nielegalnego użytkowania dwóch lokali usługowo - handlowych i jednego lokalu gastronomicznego w kwocie [...] zł, zostało złożone zażalenie w którym I. i W. G. zarzucili obrazę art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), ponieważ rozpoczęcie użytkowania tych lokali nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz obrazę art. 10 i art. 50 § 1 kpa przez nie zawiadomienie skarżących o terminie oględzin lokali w dniach [...] r., a tym samym uniemożliwienie udziału w postępowaniu. Skarżący wskazali, że w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. oraz w postanowieniu z dnia [...] r. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, organ powiatowy stwierdził, że lokal usytuowany po lewej stronie budynku jest użytkowany, bez uzyskanego pozwolenia na jego użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w w decyzji z dnia [...] r. znak: [...] stwierdził, że lokal usytuowany po prawej stronie budynku jest użytkowany, a w piśmie z dnia [...] r., że trzy lokale zostały zgłoszone do użytkowania organom wskazanym w art. 56 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że lokale te przekazano do użytkowania jeszcze w [...] r. i od tamtego okresu żadne roboty budowlane nie były wykonywane, w szczególności po wydaniu decyzji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skarżący podnieśli, że przepis art. 57 ust. 7 wszedł w życie z dniem 31 maja 2004 r. wraz z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane t.j. już po przystąpieniu do użytkowania przedmiotowych lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 57 f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast dotychczasowe przepisy (w dacie przystąpienia do użytkowania), tj. art. 93 pkt 7 stanowiły, że każdy kto użytkował obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, podlegał karze grzywny. Skarżący powołali się na rozważania doktrynalne oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2, zgodnie z którym niedopuszczalne było kumulowanie za jedno naruszenie normy prawnej sankcji kary administracyjnej z sankcją odpowiedzialności za wykroczenie. Poza tym w myśl powołanych przepisów za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego powinna być nałożona kara grzywny na podstawie art. 93 ust. 7 Prawa budowlanego, obowiązującego przed 2004 r. Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że inwestorzy uzyskali w dniu [...] r. decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na przebudowę lokalu gastronomicznego ze zmianą sposobu użytkowania na dwa lokale handlowe oraz przebudowę elewacji, budynku zlokalizowanego przy ul. Z. w K. Zgodnie z tą decyzją inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Z uwagi na prowadzenie przebudowy w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i w konsekwencji decyzją z dnia [...] r. zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji ponownie wstrzymał wykonywanie robót budowlanych, ponieważ wykonywane były z istotnymi odstąpieniami od decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nałożono na inwestorów I. i W. G. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany. Po wykonaniu tego obowiązku decyzją z dnia [...] r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i zezwolono na wznowienie robót budowlanych nakładając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przeprowadził w dniach [...] r. kontrole obiektu, podczas których ustalił, że w wyniku przebudowy baru "N." powstały trzy nowe lokale tj. jeden gastronomiczny, którego najemcą na podstawie umowy najmu z dnia [...]r. jest "S. z siedzibą w Ł. oraz dwa lokale usługowo- handlowe wynajmowane na podstawie umów najmu z dnia [...] r. i z dnia [...] r. kolejno z B. Odział Bankowości Detalicznej z siedzibą przy ul. Z. w K. oraz z B. Oddział Korporacyjny , Biuro Biznesowe K. Podczas oględzin ustalono, że lokal gastronomiczny o powierzchni [...] m2 użytkowany jest jako restauracja o nazwie "S". Podczas prowadzonych oględzin była ona otwarta, wewnątrz znajdowali się pracownicy lokalu i klienci, lokal był wyposażony w meble. Dodatkowo przed lokalem znajdowały się stoliki z krzesełkami i parasole oznaczone logo restauracji. Pozostałe dwa lokale usługowo - handlowe były użytkowane jako pomieszczenia biurowe, wyposażone w meble biurowe tj. biurka, krzesła i urządzenia biurowe tj. komputery, kserokopiarkę, telefon, z których korzystali pracownicy. Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. W świetle art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 55 pkt 2 stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Natomiast art. 57 ust. 7 stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu i stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. W związku z tym, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowych lokali z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego organ I instancji wydał postanowienie, ustalając karę w kwocie [...] zł. W świetle obowiązujących przepisów przystąpieniem do użytkowania obiektu jest zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, jak i przystąpienie do korzystania z niego w inny sposób. Organ odwoławczy stwierdził, iż podczas przeprowadzonych kontroli w [...] r. ustalono, że lokal gastronomiczny był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem w sposób dynamiczny i trwały. Nadto powstałe w wyniku dokonanej przebudowy dwa lokale usługowo - handlowe również były użytkowane, o czym świadczą znajdujące się w nich meble i urządzenia biurowe, z których korzystali pracownicy biur. Zatem do użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowe określenie kubatury lokali, które są użytkowane nie ma znaczenia w sprawie, gdyż dla kubatury poszczególnych lokali jak i przebudowanej części budynku, która nie przekracza [...] m3, przyjęto najniższy współczynnik wielkości obiektu wynoszący [...] (zgodnie z załącznikiem do ustawy). Poza tym organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzonego, podczas kontroli w [...] r., faktu przystąpienia do użytkowania lokali z naruszeniem wymogu określonego w decyzji z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a tym samym wymogu określonego w art. 55. Nałożona kara nie dotyczy natomiast ewentualnego faktu użytkowania lokali "jeszcze w roku [...]". Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli I. i W. G. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili obrazę art. 2 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) poprzez nałożenie na inwestorów kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokali w sytuacji, kiedy przystąpienie do użytkowania tych lokali nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, wprowadzającej kary z tytułu nielegalnego użytkowania (bez zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie), natomiast w dacie przystąpienia do użytkowania przepisy prawa budowlanego przewidywały jedynie odpowiedzialność za wykroczenie. Nadto zarzucili obrazę art. 10 k.p.a. oraz art. 50 § 1 kpa poprzez nie zawiadomienie ich o terminie oględzin lokali przeprowadzonych w dniach [...] r. Skarżący stwierdzili, że o kontroli obiektu dokonanej w dniach [...] r. nie byli zawiadamiani przez organ i nie brali w niej udziału, co stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu przyjęto w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6 ust. 3 pkt c), a także w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji (art. 16 ust. 3). Skarżący podnieśli nadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał w obiekcie roboty budowlane wskazując w uzasadnieniu, iż w dniu kontroli lokalu dokonanej [...] r. jeden lokal był już użytkowany. W decyzji tego samego organu z dnia [...] r. (mylnie podano [...] r.) wskazano, iż kolejny lokal jest użytkowany, pomimo nie uzyskania pozwolenia właściwego organu na jego użytkowanie. Tym samym, w ocenie skarżących, organ miał już wówczas wiedzę i potwierdził, iż lokale są użytkowane od [...] r. oraz prowadził w tym zakresie postępowanie. Dlatego decyzja o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów jest konsekwencją wcześniej wszczętego postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, następnie pozwolenia na podjęcie robót i doprowadzenie przebudowywanego lokalu do stanu poprzedniego. Tak więc w zakresie nałożonych na nich kar powinny mieć zastosowanie przepisy wówczas obowiązujące. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Ustawa ta weszła w życie w dniu 30 maja 2004 r., zatem już po przystąpieniu do użytkowania lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar z tytułu użytkowania lokali bez pozwolenia na użytkowanie oraz do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, w poprzednim stanie prawnym, zachowanie polegające na użytkowaniu obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie było wykroczeniem, zagrożonym karą grzywny. Przepis ten uchylono ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Skarżący stwierdzili, powołując się na rozważania doktrynalne, że ustawodawca zdecydował również o nie karaniu według nowych zasad osób, które przystąpiły do użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia lub bez wymaganego zgłoszenia. Legalizacja takich stanów odbywa się według zasad dotychczasowych, zatem niedopuszczalne jest nakładanie w takich przypadkach obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej. Nie ma w tym przypadku znaczenia, kiedy ujawniono użytkowanie bez pozwolenia lub zawiadomienia. Istotne jest kiedy nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania, gdyż właśnie wtedy nastąpiło naruszenie prawa, którego usunięcie jest według nowych przepisów związane z opłatą legalizacyjną. Okres, w którym ochroną prawną są objęci inwestorzy, którzy dopuścili się takiego naruszenia prawa, kończy się z dniem [...] r., po tej dacie wszyscy muszą być traktowani jednakowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 7 kpa w postępowaniu administracyjnym organ powinien działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten oraz art. 77 § 1 kpa nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku i dopiero na podstawie analizy całego materiału dowodowego, rozstrzygnąć sprawę, a następnie swoje stanowisko uzasadnić w sposób określony w przepisach. W przeciwnym razie ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucili, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowych lokali bez uprzedniego spełnienia wymogów stawianych przez Prawo budowlane. Nadto podkreślili, że organ I instancji wstrzymując postanowieniem z dnia [...] r. roboty budowlane stwierdził, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. jeden lokal był już użytkowany. Natomiast w decyzji organu z dnia [...] r. stwierdzono, iż kolejny lokal jest użytkowany bez uzyskania pozwolenia. Skarżący przyjmują zatem, że organ wiedział i potwierdził fakt, iż lokale użytkowano od [...] r. oraz prowadził w tym zakresie postępowanie. Dlatego decyzja o nałożeniu na nich kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów jest konsekwencją wcześniej wszczętego postępowania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, a następnie pozwolenia na podjęcie robót i doprowadzenie przebudowywanego lokalu do stanu poprzedniego. Tym samym w kwestii kar powinny mieć zastosowanie przepisy wówczas obowiązujące. Artykuł 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym został wprowadzony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Ustawa ta weszła w życie w dniu 30 maja 2004 r., zatem już po przystąpieniu do użytkowania lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie, do obliczania wysokości kar z tytułu użytkowania lokali bez pozwolenia na użytkowanie oraz do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. Ma to istotne znaczenie dla skarżących, ponieważ zgodnie z art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego, w poprzednim stanie prawnym użytkowanie obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie stanowiło wykroczenie, zagrożone karą grzywny. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W ocenie skarżących przystąpienie do użytkowania lokali w [...] r., a także późniejsza zmiana stanu prawnego uzasadniają przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy poprzednio obowiązujące, korzystniejsze dla skarżących. Organ nie odniósł się jednak do tej kwestii, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, związanej ze zmianą stanu prawnego. Należy podkreślić, że użytkowanie jest stanem dynamicznym, a zatem ma znaczenie kiedy zostało rozpoczęte, zwłaszcza że nastąpiła zmiana stanu prawnego, niekorzystna dla skarżących. Stwierdzenie organu, że nałożona kara nie dotyczy ewentualnego faktu użytkowania przedmiotowych lokali jeszcze w roku [...], niczego nie wyjaśnia i jest arbitralnym stwierdzeniem. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien prawidłowo ustalić okoliczności faktyczne, w tym także datę przystąpienia przez skarżących do użytkowania przedmiotowych lokali, a następnie rozważyć, które przepisy Prawa budowlanego mają w sprawie zastosowanie (w tym zakresie zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 III 2010 r., II SA/Kr 103/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 X 2009r., II SA/Kr 1219/09; wyrok NSA z 28 XI 2008r., II OSK 923/07). Wobec tego, że poza zakresem rozważań organu pozostały kwestie o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.