II SA/Sz 538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy kserokopii dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], powołując się na art. 74 § 2, art. 123 § 1 i 125 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – odmówił R.W. wydania z akt sprawy: [...] żądanych kserokopii (odpisów) wszelkich dokumentów znajdujących się w teczce. W uzasadnieniu postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej również jako: " [...]" , wskazał, że wnioskiem z dnia [...] R.W. zwrócił się do organu o wydanie kserokopii ( ) wszelkich dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego o znaku: [...]. PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 2 K.p.a. "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony." Z uwagi na to, że w swoim piśmie wnioskodawca nie wskazał ważnego interesu uzasadniającego wydanie żądanych dokumentów wezwano go do uzupełnienia wniosku. W swojej odpowiedzi na wezwanie R. W. w dalszym ciągu nie wykazał ważnego interesu uzasadniającego wydanie żądanych dokumentów . W myśl art. 73 § 1 K.p.a., według którego "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania", w dniu [...] udostępniono stronie w całości akta sprawy, które to w całości zostały przez stronę sfotografowane. Natomiast zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a., według którego "Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie" PINB odmówił wydania żądanych kopii [...]. R. W. nie zgadzając się z powyższym postanowieniem wniósł zażalenie stawiając zarzut naruszenia art. 73 § 1 K.p.a., na podstawie którego złożył wniosek z dnia [...] i wywodząc miedzy innymi, że nie składał wniosku na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż organ administracji publicznej nie ma obowiązku wykonywania i dostarczana stronie kopii dokumentów z akt sprawy, gdyż sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Strona postępowania może natomiast domagać się od organu jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Organ odwoławczy ustalił, że z akt sprawy wynika, że strona pomimo wezwania organu I instancji do uzupełnienia złożonego wniosku z dnia [...] w piśmie z dnia [...] nie wykazała interesu uzasadniającego wydanie przez organ kserokopii dokumentów (o których mowa w art. 73 § 2 K.p.a.) potwierdzając też, ze miała możliwość wglądu do akt. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że zgodnie z art. 74 § 2 K.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ ten stwierdził zatem, że ponieważ przepis art. 73 Kpa nie nakłada na organ obowiązku wydania z akt sprawy nieuwierzytelnionych kopii dokumentów, na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. należało orzec jak w sentencji. R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, w której wyżej opisanemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 73 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 74 § 2 K.p.a. albowiem odmowa wydania przez organ kserokopii dokumentów z akt sprawy postępowania administracyjnego [...] na podstawie wniosku z dnia [...] wskazuje na naruszenie przepisów postępowania; b) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez pominiecie zgłoszonych przez stronie uwag w przedmiotowej sprawie znak [...], pominięcie zasady prawdy obiektywnej zobowiązującej organ I instancji do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego; c) art. 10 § 1 K.p.a. przez niedanie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] Nr [...] sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga jest zasadna, ponieważ akt ten narusza w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie, wobec treści zarzutów skargi zawartych w jej pkt b) i c) należy wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej określanej również jako: "P.p.s.a"), wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd związany jest granicami przedmiotowymi i podmiotowymi sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonego do sądu ostatecznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonego do Sądu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest odmowa sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Tym przedmiotem natomiast nie jest i być nie może decyzja organu I instancji wydana w sprawie, w której strona złożyła wniosek o wydanie z akt kopii dokumentów. Postanowienie w przedmiocie tego wniosku ma samodzielny byt prawny, niezależny od losów sprawy merytorycznej, w której wniosek w trybie art. 73 § 1 K.p.a. został złożony. Dlatego zarzuty dotyczące decyzji organu I instancji (pkt b i pkt c skargi), jako wykraczające poza granice przedmiotowe obecnie kontrolowanej sprawy administracyjnej nie mogły stanowić przedmiotu kontroli sądowej i zostały potraktowane, jako bezprzedmiotowe. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia na wstępie podkreślenia wymaga, że wniosek R. W. o sporządzenie kserokopii wszelkich dokumentów z akt sprawy, w której był stroną postępowania administracyjnego, zawierał wyraźne wskazanie art. 73 § 1 K.p.a. jako podstawy żądania, oraz oświadczenie, że wnioskodawca osobiście żądane kopie dokumentów odbierze w wyznaczonym przez organ terminie. W związku z tym rozpatrzenie tego wniosku przez organ I instancji na podstawie art. 73 § 2 K.p.a., który dotyczy innego żądania, stanowi działanie organu wbrew woli strony. Przypomnieć zatem wypada, że w postępowaniu na wniosek strony organowi nie wolno zmieniać żądania strony, jeśli ta żądania tego sama nie zmieniła. Rozpatrzenie wniosku wbrew woli strony stanowi istotne naruszenie art. art. 61 § 1 K.p.a. W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05, LEX nr 266429). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniosek strony na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. orzekł zatem z naruszeniem tego przepisu w związku z art. 61 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby organ odwoławczy dostrzegł to naruszenie. Podkreślić trzeba, że uprawnienia strony postępowania wynikające z art. 73 § 1 K.p.a. należy rozpatrywać oddzielnie od uprawnień określonych w art. 73 § 2 K.p.a., a przesłanek zastosowania tych przepisów nie można mieszać, czym innym jest bowiem prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a czym innym jest prawo strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Prezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko organu odwoławczego w istotny sposób wypacza sens art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten ma na celu realizację prawa strony dostępu do akt sprawy administracyjnej w myśl zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Wszystkie zmiany tego przepisu poczynając od pierwotnego jego brzmienia aż do nadania mu brzmienia aktualnego, obowiązującego w dacie zaskarżonego postanowienia, zmierzały do jak pełniejszej realizacji tego prawa. W związku z tym, art. 73 § 1 K.p.a. nie można odczytywać tak, jak czyni to organ II Instancji, który uważa, że organ administracji publicznej nie ma obowiązku wykonywania i dostarczana stronie kopii dokumentów z akt sprawy, gdyż sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Jest to interpretacja zawężająca ratio legis omawianego uregulowania. Uznanie jej za zupełną prowadziłoby do stwierdzenia, że strona aby uzyskać kopię dokumentu z akt sprawy, powinna udać się do siedziby organu z własnym urządzeniem kopiującym, co w żaden racjonalny sposób nie da się pogodzić z celem omawianego przepisu. W świetle aktualnego brzmienia art.73 § 1 K.p.a. w pełni zasadny jest pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, (sygn. II OP/ 527/12, LEX nr 1274585), że: "organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę." Jeśli zatem jednym ze sposobów prowadzących do rzeczywistej realizacji prawa strony do sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy jest umieszczenia w siedzibie organu kserokopiarki dostępnej dla stron i umożliwiającej im osobiste sporządzenie przy użyciu tego urządzenia kopii odpowiednich dokumentów, tu udostępnienie stronie urządzenia kopiującego uzasadniałoby dopiero stanowisko organu odwoławczego, że organ administracji nie ma na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. obowiązku wykonywania i dostarczania stronie kopii dokumentów z akt sprawy. Jednakże zarówno z ustaleń zawartych w postanowieniach organów obu instancji, jak i z akt administracyjnych nie wynika, czy taką możliwość stworzono w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, a zatem stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie wydane zostało co najmniej przedwcześnie, gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w związku z art. 73 § 1 Kpa, a ponadto w odniesieniu do postanowienia organu odwoławczego narusza także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z przyczyn, które wskazane zostały wyżej i które wezmą pod uwagę organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oczywiste jest, że wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wskazany przepis nie przewiduje zamieszczenia w wyroku formuły o przekazaniu sprawy organowi I instancji, o co wnosił skarżący. Orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia je postanowienia organu I instancji oznacza, ze sprawa wraca na etap postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Orzeczenie w pkt II wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 powyższej ustawy, a o kosztach (pkt III) orzeczono zgodnie z art. 200 tej samej ustawy.