II SA/Sz 538/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. M. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. A. M. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji fermy bydła mlecznego o obsadzie w celu przystosowania do chowu drobiu o obsadzie, zlokalizowanej na dz. nr w miejscowości , gmina . Do wniosku załączył m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wójt Gminy po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, decyzją z dnia [..], na podstawie art. 104 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji fermy bydła mlecznego o obsadzie w celu przystosowania do chowu drobiu o obsadzie, zlokalizowanej na dz. nr w miejscowości , gmina . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zakres planowanego przedsięwzięcia jest taki sam jak już wcześniej ocenionego, dla którego to wydano decyzję w dniu [...] odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na adaptacji istniejących budynków inwentarskich pod hodowlę brojlera kurzego na działce nr , obręb . Decyzja ta stała się ostateczna dnia [..]r. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył A.M., zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niesłusznym przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie stanowi zamierzenie tożsame zakresowo pod względem przedsięwzięcia, dla którego wydana została już decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...], co skutkowało nieuzasadnionym umorzeniem postępowania administracyjnego w rzeczonej sprawie na podstawie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. i art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą środowiskową); - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej i umorzenie postępowania w sprawie; - naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, czego konsekwencje stanowiło naruszenie zasady przekonywania; - naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie kolejnych czynności postępowania, pomimo dysponowania od samego początku sprawy wszystkimi informacjami, na podstawie których postępowanie zostało ostatecznie umorzone. Według strony, organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, że pomiędzy planowanym przedsięwzięciem, a przedsięwzięciem co do którego wydano decyzję w dniu [..]r. występują następujące różnice: raport złożony na potrzeby obecnego postępowania dotyczy adaptacji fermy bydła mlecznego w celu przystosowania do chowu drobiu o obsadzie [..] szt., zaś w raporcie przedstawionym we wcześniejszym postępowaniu mowa jest o adaptacji istniejących budynków inwentarskich pod hodowlę brojlera kurzego na działce o obsadzie [..] szt.; w aktualnym raporcie przewidziana jest realizacja siedmiu cykli produkcyjnych w ciągu roku, a produkcja w ciągu może wynieść [..] szt., zaś w poprzednim raporcie przewidziana była realizacja sześciu cykli produkcyjnych w ciągu roku, z roczną mogącą wynieść [..] szt.; w aktualnym raporcie ustalono maksymalną, jednorazową, początkową obsadę brojlerów przyjętych do tuczu, w pięciu obiektach, wynoszącą łącznie [..] szt., natomiast w poprzednim raporcie maksymalna, jednorazowa, początkowa obsada brojlerów przyjętych do tuczu w pięciu obiektach wynosiła łącznie [..] szt. Nadto, przedsięwzięcie obecnie projektowane różni się od poprzedniego rozwiązaniami technicznymi dotyczącymi wentylacji, ogrzewania oraz poziomem presji na środowisko, tj. ilością gazów i pyłów emitowanych do powietrza atmosferycznego, ilością wytwarzanych odpadów, poziomem oddziaływania na klimat akustyczny, ilością wytwarzanych ścieków technologicznych, ilością wytwarzanego obornika oraz przyjętym wariantem alternatywnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 72 ust. 5 i 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, podzielając stanowisko organu I instancji, iż dla tego samego rodzaju przedsięwzięcia została już wydana decyzja środowiskowa. Dalej wskazał, że wniosek dotyczy planowanego przedsięwzięcia polegającego na adaptacji fermy bydła mlecznego o obsadzie w celu przystosowania do chowu drobiu o obsadzie, zlokalizowanej na dz. nr w miejscowości , gm. . W treści przedłożonego przez stronę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż na terenie ww. działki zlokalizowane są lub będą następujące obiekty: budynków do chowu drobiu o obsadzie początkowej [..] szt. brojlerów; ok. silosów magazynowych na paszę; zaplecze socjalno-biurowe dla pracowników; budynki pomocnicze: magazynowo-warsztatowe, kotłownia. Każdy z kurników wyposażony zostanie w instalacje: dozowania paszy, zasilanej z usytuowanych w sąsiedztwie obiektów silosów; dozowania wody, zasilanej z sieci wodociągowej rozprowadzonej na terenie działki; mechanicznej wentylacji wyciągowej; kanalizacji ścieków technologicznych; grzewcze. W ramach planowanego przedsięwzięcia zwierzęta będą utrzymywane w tradycyjnym ściółkowym systemie chowu bez wybiegów. Przewidziana jest realizacja siedmiu cykli produkcyjnych w ciągu roku. Maksymalna jednorazowa początkowa obsada brojlerów w pięciu obiektach wyniesie łącznie sztuk (szt. w każdym z budynków). Z kolei analiza raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedłożonego na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] r. wskazuje, iż przedmiotem działalności inwestora ma być chów i hodowla brojlerów rzeźnych. Wielkość instalacji do chowu i hodowli brojlerów wynosić będzie szt. w budynkach inwentarskich. Przedmiotowa instalacja ma adaptować na potrzeby hodowli budynki po dawnej hodowli trzody chlewnej. Jak określono w raporcie na terenie działki nr zlokalizowane są lub będą następujące obiekty: budynków kurników o obsadzie początkowej szt. brojlerów, silosów magazynowych na paszę; zaplecze socjalno-biurowe dla pracowników; budynki magazynowo-warsztatowe, trafostacja; kotłownia na słomę; agregat prądotwórczy na słomę. Na przedmiotowej fermie prowadzony ma być tucz brojlerów według tradycyjnej technologii, tzn. w zamkniętych budynkach inwentarskich, pozbawionych światła dziennego, na suchej ściółce. Przewidziany jest 6-tygodniowy cykl tuczu. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż inwestycja objęta wnioskiem z [..] r., pomimo pewnych różnic wynikających ze zwiększenia obsady, stanowi w istocie tożsame przedsięwzięcie z inwestycją w związku, z którą wydano decyzję z dnia [...]r. Inwestycja ta ma być bowiem realizowana na tej samej działce, dotyczyć ma hodowli brojlerów kurzych, w analogicznej technologii. W związku z tym uzasadnionym staje się przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu inwestora, nie mamy do czynienia z inną inwestycją, która nie była objęta rozstrzygnięciem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie, gdyż z uwagi na brzmienie art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej brak jest możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Skoro zatem organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. przyjął, iż brak jest możliwości uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia to brak jest podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie jedynie ze względu na wskazywane przez wnioskodawcę zwiększenie obsady kurników i wynikające z tego faktu zmiany w zakresie emisji. Kolegium odnosząc się do odwołania, za niezasadny uznało zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., natomiast podzielając pogląd co do uchybienia art. 8 k.p.a. wskazało, że pozostaje ono bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. A.M. zaskarżył opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy . W skardze zarzucił naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej, poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż dla rzeczonego przedsięwzięcia została już wydana decyzja środowiskowa, podczas gdy w rzeczywistości obie oceniane inwestycje nie stanowią jednego przedsięwzięcia, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie, w szczególności treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przygotowanego na potrzeby niniejszej sprawy i porównania jego zapisów z zapisami raportu dotyczącego przedsięwzięcia ocenianego w ramach wcześniejszego postępowania, co skutkowało przyjęciem błędnego wniosku o tożsamości obu przedsięwzięć. W ocenie skarżącego, organy nie porównały wpływu obu przedsięwzięć na środowisko, albowiem pominęły informacje na temat wielkości, właściwości i rodzajów przewidywalnych emisji na środowisko, jak i nie odniosły się do rozwiązań w zakresie sytemu wentylacji, ilości wytwarzanego obornika, kwestii zagospodarowania ścieków technologicznych, wód i ścieków odpadowych, technik żywienia zwierząt, zagospodarowania odcieków z mycia obiektów i ilości cykli chowu w ciągu roku i ich długości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 4 sierpnia 2016 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego stanowiące uzupełnienie skargi, w którym podniesiono, że postępowanie nie zostało starannie przeprowadzone, a porównanie przedsięwzięć miało charakter ogólny i powierzchowny. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, mocą której umorzono postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na adaptacji fermy bydła mlecznego o obsadzie DJP w celu przystosowania do chowu drobiu o obsadzie DJP, zlokalizowanej na dz. nr w miejscowości , gmina . Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał na okoliczność, że planowane przedsięwzięcie jest tożsame z inwestycją dla której Wójt Gminy wydał decyzję w dniu [..] r. odmawiającą zgody skarżącemu na realizację przedsięwzięcia polegającego na adaptacji istniejących budynków inwentarskich pod hodowlę brojlera kurzego na działce oznaczonej nr geod. w obrębie ewidencyjnym . Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w związku z tym organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie sprostał powyższym obowiązkom wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ II instancji wprawdzie przytoczył w decyzji treść przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże nie wskazał i nie wyjaśnił samej podstawy materialnoprawnej umorzenia postępowania wynikającej z art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast powołany przez organ odwoławczy art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej określający, iż dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może stanowić samodzielnej podstawy umorzenia postępowania administracyjnego. Uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, tym nie mniej należało je zasygnalizować. Po drugie, co istotniejsze, organ odwoławczy uznając tożsamość planowanej inwestycji z inwestycją będącą przedmiotem ostatecznej decyzji z dnia [..] r. nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego stanowiska, w tym nie odniósł się do wszystkich argumentów odwołania. Niewątpliwie okoliczność, że sprawa została uprzednio rozstrzygnięta w sposób ostateczny ( ), przesądza o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a w takiej sytuacji warunkiem zastosowania ww. przepisu jest to, aby zachodziła tożsamość ocenianych spraw pod względem podmiotowym (co nie jest sporne w niniejszej sprawie) oraz przedmiotowym (czego właśnie dotyczy spór). Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 3 września 2015 r. skarżący wnioskował o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na adaptacji fermy bydła mlecznego o obsadzie DJP w celu przystosowania do chowu drobiu. Wcześniej wniosek w podobnym brzmieniu inwestor złożył dnia 13 marca 2012 r. i został on rozpoznany powołaną powyżej ostateczną decyzją z dnia [...] r. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że przyjęcie jedynie rodzajowego określenia inwestycji nie jest wystarczające do uznania tożsamości sprawy z sprawą uprzednio rozstrzygniętą, lecz wymaga wykazania, że kolejny wniosek dotyczy tej samej inwestycji. Jednakże organ, pomimo zwrócenia uwagi na konieczność głębszej analizy zagadnienia, sam nie ustrzegł się błędu, gdyż nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, aby w stanie faktycznym sprawy istniała tożsamość przedmiotu postępowania. Z raportów oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko załączonych do przedmiotowych wniosków wynika, że oba planowane przedsięwzięcia dotyczą chowu drobiu-brojlera kurzego w systemie ściółkowym, jednakże drugi wniosek przewiduje większą jednorazową obsadę zwierząt. Mianowicie w raporcie z [..]r. wskazano, że obsada maksymalna drobiu w budynkach wyniesie DJP, tj. 110.000 sztuk (w każdym z budynków), zaś przewidywany cykl trwa 6-tygodni. Natomiast w raporcie z [..] r. określono, że jednoczesna maksymalna obsada drobiu to DJP, tj. sztuk (po szt. w każdym budynku), a cykl trwa dni, średnio dni (7 cykli w ciągu roku). Nadto z dokumentów tych wynika, że inwestycje odróżniają się od siebie przewidywaną ilością wytwarzanego obornika, poziomem emisji do powietrza atmosferycznego pyłów i gazów, zużyciem wody jak i projektowanymi rozwiązaniami technicznymi i technologicznymi, w tym dotyczącymi wentylacji i ogrzewania. Strona w odwołaniu zaakcentowała występujące różnice pomiędzy planowanymi inwestycjami, jednakże organ nie odniósł się wyczerpująco do powyższych kwestii jaki nie wyjaśnił, czy mają one znaczenie dla oceny odziaływania na środowisko. Podkreślenia wymaga, że ustalenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko zależy zarówno od charakteru, rozmiaru jak i lokalizacji inwestycji. W związku z tym kwestia ta wymaga wnikliwego rozważenia ad casu i wzięcia pod uwagę m.in. charakterystyki całego przedsięwzięcia jak i przewidywalnego rodzaju i ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia, emisji itp. Stąd podzielić należy pogląd wyrażony w skardze, że z samego faktu wykorzystania do działalności tej samej lokalizacji i takiej samej liczby budynków oraz chowu jednakowego gatunku zwierząt w systemie ściółkowym nie sposób wywieść wniosku o tożsamości przedsięwzięć. Ponadto Kolegium podnosząc, że brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji z uwagi na zwiększenie obsady kurników i wynikające z tego faktu zmiany w zakresie emisji, pominęło dane z raportów wskazujące, że emisje amoniaku i pyłów nie zwiększyły się wprost proporcjonalnie do zwiększonej obsady zwierząt, a w niektórych przypadkach nawet uległy zmniejszeniu. W konsekwencji bezpodstawnie organ przyjął, że różnice pomiędzy raportami co do przewidywanych emisji miały związek wyłącznie ze zmianą obsady zwierząt. W podsumowaniu podkreślenia wymaga, że analiza materiału dowodowego dokonana przez organ II instancji budzi uzasadnione wątpliwości, co prowadzi do wniosku, że co najmniej przedwcześnie w zaskarżonej decyzji uznano, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, czym naruszono art. 7, 77, 15, 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienia polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy i nieustosunkowaniu się do twierdzeń strony, uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonej decyzji obarczonej taki wadami z obrotu prawnego, gdyż Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie dokonanie wnikliwej analizy inwestycji objętej wnioskiem strony, poprzez rozważenie różnic pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a przedsięwzięciem, będącym przedmiotem decyzji z dnia [..] r., w tym w kontekście argumentacji podnoszonej przez stronę. Następnie organ w zależności od dokonanych ustaleń wyda w sprawie stosowną decyzję mając na uwadze, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia należy ustosunkować się do wszelkich zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1ww. ustawy.