II SA/Sz 539/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. W., T. C, L. P.-C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz każdego ze skarżących: A. W., T. C. i L. P.-C. kwoty po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. P.- C. dodatkowo kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wydanym na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 119,120 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z dnia 10 grudnia 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] T. C. i A. W. oraz L. P.-C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia w wysokości [...] zł oraz wezwał wyżej wymienionych do wpłacenia grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia na rachunek organu, zastrzegając, iż w przeciwnym razie grzywna zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, iż grzywnę w wysokości [...] zł, nałożono w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego, opartego na postanowieniu Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, nakazazującym współwłaścicielom budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] – T. C. i A. W. oraz L. P.-C. przedstawienie aktualnej ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], z wyłączeniem zakresu objętego postępowaniem w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych związanych z naprawą [...] (decyzja INB z dn. [...] r. zn. [...]), określającej zakres niezbędnych robót celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego wykonanej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami i przynależnością do izby zawodowej. Zdaniem organu ustalona wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie jest odpowiednia do zakresu robót nakazanych do wykonania, a które do dnia dzisiejszego nie zostały zrealizowane. W/w ekspertyza miała być przedłożona w inspektoracie w terminie do dn. [...]r". Przedmiotowe postanowienie stało się ostateczne. Ponieważ zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich w/w postanowieniem obowiązku, organ pierwszej instancji, upomnieniem z dnia [...] r., znak: [...], wezwał ich do jego wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Zobowiązani, pomimo upomnienia, nie wykonali przedmiotowego obowiązku, wobec czego organ pierwszej instancji nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia, doręczając jednocześnie zobowiązanym tytuły wykonawcze z dnia [...] r., nr: [...], [...] i [...]. Na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji A. W. i T. C. oraz odrębnie L. P.-C. wnieśli zażalenia domagając się jego uchylenia. A. W. i P. C. w uzasadnieniu zażalenia podali, że wykonali obowiązek przedstawienia aktualnej ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, przedkładając w dniu [...] r. opinię techniczną dotyczącą części budynku, do której, jako współwłaściciele, mają bezpośredni dostęp. Podali również, że także L. P.-C., w dniu [...] r. złożyła do akt INB dwie opinie techniczne wykonane przez mgr. inż. W. Z. oraz mgr. inż arch. K. K., dotyczące stanu technicznego pomieszczeń przeznaczonych wyrokiem sądu do jej wyłącznego użytkowania, zatem polecenie INB zostało wykonane. Podnieśli także, iż bezpodstawne było wydanie tytułu wykonawczego, nakładającego oddzielnie zapłacenie kwoty po [...] zł A. W., T. C. oraz L. P-C. Wynikałoby z tego, iż INB uznaje każdą z wymienionych osób za właściciela [...] wartości nieruchomości. W rzeczywistości A. W. i T. C. powinni zapłacić jeden koszt upomnienia w wysokości [...] zł, jako właściciele [...] nieruchomości. L. P.-C. w swym zażaleniu również wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że INB jako podstawę prawną postanowienia wskazał wydane przez siebie postanowienie nr [...] z dnia [...]r. nakazujące współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] przedstawienie aktualnej ekspertyzy stanu technicznego budynku. Tytułem egzekucyjnym, dającym podstawę, do nałożenia grzywny, winna być decyzja administracyjna, a nie postanowienie. Zgodnie z przepisami kpa, postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego nie rozstrzygają o istocie sprawy. Wskazała też, że wprawdzie przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, na który powołał się organ, może stanowić podstawę do żądania od właścicieli lub zarządców przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, ale tylko wówczas, gdy w sprawie toczy się postępowanie administracyjne, a w omawianej sprawie -zdaniem skarżącej - takie postępowanie się nie toczyło, bo organ administracji publicznej nie nakazał przeprowadzenia dodatkowej kontroli, lecz zażądał przedstawienia ekspertyzy, do czego nie miał prawnego umocowania. Z treści przepisu w art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, wynika, że w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego nakazuje przeprowadzenie dodatkowej kontroli, a także może zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Organ powinien zatem najpierw nakazać przeprowadzenie dodatkowej kontroli stanu technicznego obiektu. Możliwość żądania przedstawienia ekspertyzy, istnieje tylko w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, bo art. 62 ust.3 nie jest samodzielnym przepisem dającym prawo organom administracji publicznej do nakładania obowiązku sporządzania ekspertyzy stanu technicznego budynku. Skoro organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie z dnia [...]r. bez podstawy prawnej, postanowienie to nie może stanowić tytułu egzekucyjnego, co powoduje, że postanowienie z dnia [...]r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest dotknięte wadą nieważności i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego". L. P.-C. powołała się również na wyrok z dnia [...]r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt [...]- który w podobnej sprawie orzekł, że: "nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Jeżeli zachodzi potrzeba samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia (...) które ma charakter dowodowy". Zdaniem skarżącej z powyższego orzeczenia NSA wynika, iż podstawą prawno-materialną do wydania postanowienia z dnia [...] r. nie mógł być art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, jak to przyjął organ nadzoru budowlanego". Po rozpatrzeniu obu zażaleń Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona została dla wyegzekwowania obowiązku orzeczonego w ostatecznym postanowieniu administracyjnym, którego zobowiązani nie wykonali dobrowolnie, pomimo upomnienia. Postępowanie Inspektora Nadzoru Budowlanego jest więc zasadne i zgodne z przepisami prawa. Skarżący A. W. i T. C. przedłożyli w dniu [...]r. opinię techniczną dotyczącą części budynku, do której mają bezpośredni dostęp. Natomiast L. P.-C. przedłożyła opinie techniczne w dniu [...] r., a zatem nie mogła być to ekspertyza, której przedłożenie nakazał organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. Zgodnie przepisem art. 7 § 2 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środki egzekucyjne muszą być celowe i skuteczne, ale jednocześnie nie mogą prowadzić do nadmiernej dolegliwości dla osoby zobowiązanej do określonego działania. Skuteczny środek egzekucyjny to taki, który prowadzi do wykonania nakazanego obowiązku, powinien wiec być odpowiednio dolegliwy. Biorąc pod uwagę, iż górna ustawowa granica grzywny w celu przymuszenia, jaką można wymierzyć osobom fizycznym, nie może przekroczyć 10000 złotych (art. 121 § 2 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), wymierzenie zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] złotych wszystkim współwłaścicielom, uznać należy za nie nadmiernie dolegliwe i uwzględniające także sytuację materialną zobowiązanych. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez L. P.-C., organ odwoławczy wyjaśnia, iż zarzuty te dotyczą zasadności wydania przez organ powiatowy egzekwowanego postanowienia z dnia [...] r., znak: [...] i mogły być podnoszone w zażaleniu na to postanowienie. Nie mogą być one skutecznie podnoszone w zażaleniu na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto - jak wynika z przytoczonego przez skarżącą orzeczenia sądu administracyjnego - dla wydania egzekwowanego postanowienia nie jest konieczne nakazanie przeprowadzenia dodatkowej kontroli, a nakazanie przedłożenia samej ekspertyzy powinno mieć formę postanowienia, gdyż ma ono charakter dowodowy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. C. i A. W. oraz L. P. – C. zaskarżyli je odrębnymi skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W każdej ze skarg powtórzono argumenty zawarte w zażaleniach. W szczególności A. W. i T. C. podnieśli, iż nałożony obowiązek został przez nich wykonany. Przedłożona przez nich w wymaganym terminie, w dniu [...]r. ekspertyza objęła mieszkanie, którego są właścicielami ,części piwnicy i strychu, które postanowieniem sądu zostały przeznaczone do ich wyłącznego użytkowania, części wspólne - klatka schodowa, zewnętrzne części budynku, do których mają bezpośredni dostęp. Nie było możliwe wykonanie wspólnej ekspertyzy ze względu na znaczne skłócenie współwłaścicieli, w czym INB jest doskonale zorientowany. Z tego względu zmuszeni byli do wystąpienia przeciwko L.P.-C. do sądu z pozwem o wydanie zezwolenia na udostępnienie jej balkonu w celu wykonania opinii technicznej nakazanej innym postanowieniem INB z [...]r. L. P.-C., właścicielka lokalu Nr [...], w dniu [...]r. również złożyła do INB dwie opinie techniczne dotyczące stanu technicznego pomieszczeń przeznaczonych wyrokiem sądu do jej wyłącznego użytkowania. Z przepisu art. 62 ust.3 ustawy z 1994r Prawo budowlane, ani żadnego innego nie wynika, że współwłaściciele muszą wykonać opinię wspólnie. W tym konkretnym przypadku, wykonanie ekspertyzy technicznej przez każdego ze współwłaścicieli budynku oddzielnie będzie stanowić miarodajny dowód stanu całego budynku. Nie może być podstawą do ukarania grzywną A.W. i T. C. uznanie przez organ, niewywiązania się z obowiązku przez L. P.-C., zwłaszcza, że w żadnych przepisach nie ma mowy o odpowiedzialności zbiorowej. L. P.-C. – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w swej skardze podniosła, iż wydane przez Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia [...]r. nakładające na współwłaścicieli obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] narusza konstytucyjną zasadę prawa stron do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, bowiem Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając w/w postanowienie, zamieścił w nim klauzulę, że "na postanowienie nie służy zażalenie". Skarżąca początkowo zastosowała się do tego pouczenia, jednak później doszła do wniosku, że należy poinformować organ, który wydał to postanowienie, iż jest ono bezzasadne. W tym celu skarżąca w dniu [...]r. zwróciła się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o zwolnienie jej z obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy. Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...]r. przesłał prośbę skarżącej Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, kwalifikując ją jako noszącą znamiona zażalenia zaznaczając, że "na w/w postanowienie nie służy zażalenie". Do dnia dzisiejszego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył zażalenia, chociaż organ twierdzi, że "przedmiotowe postanowienie stało się ostateczne". Jakkolwiek w omawianej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, lecz postanowienie, te jednak skutki materialnoprawne jakie to postanowienie wywołuje są bardzo dotkliwe i dlatego skarżąca winna mieć zapewnioną możliwość skorzystania z prawa do odwołania się od tego postanowienia. Niezależnie od tego w tej sprawie naruszono także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Skarżąca w ogóle nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu i dopiero po otrzymaniu postanowienia o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy dowiedziała się, że takie postępowanie się toczyło. Stanowi to ciężką wadę o charakterze procesowym, która jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, stwierdzając, iż nie wniesiono nowych dowodów i argumentów nieznanych organowi przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt P.p.s.a.). Na wstępie stwierdzić też należy, iż zgodnie z art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd połączył sprawy ze skarg A. W. T. C. i oraz L. P. – C. na to samo postanowienie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, iż obie skargi należy uwzględnić, gdyż zaskarżonego postanowienia nie można uznać za odpowiadające prawu. Przedmiotem obowiązku określonego w tytułach wykonawczych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia było nakazane postanowieniem Inspektora Nadzoru Budowlanego z dna [...]r. znak [...] wydanym na podstawie art. 62 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 1118, poz. 115) przedstawienie przez współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] aktualnej ekspertyzy stanu technicznego tego budynku wykonanej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami i określającej zakres robót, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Jak wynika z niezakwestionowanych przez organy twierdzeń obu skarżących stron, takie ekspertyzy obejmujące te części budynku, które każda z nich użytkuje, zostały organowi przedstawione. Ani w zaskarżonych postanowieniach organów obu instancji, ani w odpowiedzi na skargę, nie zostało wyjaśnione dlaczego, mimo to, zaskarżonym postanowieniem organ nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia wykonania tego obowiązku. Nie zostało wykazane, iż ekspertyzy te nie odpowiadają wymaganiom, które zostały określone w postanowieniu stanowiącym podstawę tytułu wykonawczego. Już z tego względu zaskarżone postanowienie należałoby uznać za wadliwe, tj. wydane bez wymaganej przepisami podstawy faktycznej, skoro nałożony obowiązek został wykonany. Wprawdzie zasadne jest stanowisko organu, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być podnoszone zarzuty wobec aktu administracyjnego, nakładającego na stronę określony obowiązek o charakterze niepieniężnym, gdyż temu celowi służy postępowanie odwoławcze lub zażaleniowe, to jednak organ egzekucyjny nie może pominąć milczeniem podnoszonego przez skarżącą L. P. – C. w odwołaniu argumentu, iż w wydanym na podstawie art. 62 ust.3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., stanowiącym podstawę tytułu wykonawczego, (którego brak w aktach sprawy), wskazano, iż na postanowienie to nie służy zażalenie, zatem strona nie mogą go zwalczać w trybie przewidzianym w Kpa. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej zwanej ustawą egzekucyjną), jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż postępowanie egzekucyjne powinno być prowadzone z uwzględnieniem zasad określonych m.in. w art. 7, 8, 9 i 12 Kpa tj. winny uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ administracji powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej stanowi zaś, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a wśród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zobowiązanych). Nałożony na skarżących obowiązek to obowiązek o charakterze niepieniężnym. W postępowaniu tym organ egzekucyjny mógł zastosować jeden ze środków wskazanych w art. 1a pkt 12 lit. b, a w szczególności zastosować grzywnę w celu przymuszenia (co zastosowano w niniejszej sprawie) bądź wykonanie zastępcze, które polega na zleceniu wykonania czynności innej osobie na koszt zobowiązanego (art. 127 ustawy egzekucyjnej). Kierując się wynikającą z art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej zasadą wyboru środka mniej uciążliwego, organ egzekucyjny winien był w tym wypadku, gdzie mamy do czynienia z kilkoma zobowiązanymi, a do tego skonfliktowanymi i o sprzecznych interesach rozważyć, który z w/w środków byłby mniej uciążliwy dla zobowiązanych oraz bezpośrednio prowadził do wykonania nałożonego obowiązku. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. istniejącego konfliktu między współwłaścicielami budynku, w zakresie utrzymania go we właściwym stanie technicznym, sporów i spraw sądowych, skuteczniejszym i właściwszym w świetle w/w przepisów ustawy egzekucyjnej byłby środek w postaci wykonania zastępczego. Stanowi to ewidentne naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7, 8 i 9 kpa, i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Z tych względów uznać należało, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów ustawy egzekucyjnej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienie organu I instancji. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 153 P.p.s.a. zaś o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 P.p.s.a.