II SA/Sz 54/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oddala skargę. Pismem z dnia 24 lutego 2007 r. M. W. złożył do Prezydenta Miasta K. wniosek o pozwolenie na rozbiórkę garażu położonego na należącej do wnioskodawcy posesji przy ul. S. w K. Uzasadniając swój wniosek M. W. wskazał, iż w dniu 24 lutego 2007 r. przystąpił do robót rozbiórkowych w/w garażu w oparciu o art. 31 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, z uwagi na wystąpienie zagrożenia życia i zdrowia ludzi, a w szczególności: niepełnosprawnego dziecka wnioskodawcy i dzieci mieszkających w pobliżu, a także; robotników budowlanych, pracujących przy remoncie budynku przy ul. S. Podał też, iż należąca do niego nieruchomość, zabudowana budynkiem mieszkalnym i garażem, została przez niego zakupiona w 2005 r. i już wówczas garaż znajdował się w bardzo złym stanie technicznym. Stan ten uległ pogorszeniu w dniu 23 lutego 2007 r., kiedy to kierowca samochodu dostawczego uderzył samochodem w ścianę garażu, co spowodowało częściowe ugięcie tej ściany oraz częściowe zawalenie dachu, a reszta konstrukcji garażu chyliła się ku zawaleniu. Jako dowód powyższego wnioskodawca powołał zdjęcia uszkodzonego garażu, zdjęć tych nie dołączył jednakże do wniosku. Wnioskodawca podkreślił również, że garaż nie jest konstrukcyjnie związany z domem i jego zawalenie lub wyburzenie nie uszkodzi ani nie osłabi konstrukcji budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu wniosku, uzupełnionego na wezwanie organu pierwszej instancji w dniu 26 marca 2007 r., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, z uwagi na uprzednie zakończenie robót rozbiórkowych przez inwestora. W następstwie rozpoznania odwołania M. W., Wojewoda decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dochowania wymogów wynikających z art. 9 i art. 10 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...], nałożył na stronę obowiązek uzupełnienia wniosku, poprzez przedłożenie dodatkowych dokumentów, w tym: zdjęć obrazujących uszkodzenia garażu, wskazanych we wniosku jako dowód zaistniałych uszkodzeń powodujących bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, oświadczeń świadków uszkodzenia garażu, dokumentów obrazujących zły stan techniczny garażu, rysunków rzutu i przekroju budynku garażowego wraz z fragmentem budynku. W terminie wyznaczonym przez organ, wnioskodawca dostarczył część żądanych dokumentów, tj.: oświadczenia osób zatrudnionych przez wnioskodawcę przy pracach remontowych – M. K. i T. G., rysunki rzutu i przekroju budynku garażowego z fragmentem budynku mieszkalnego w jego bezpośrednim sąsiedztwie, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz opis materiałów z których wykonany był garaż. Jednocześnie M. W. oświadczył, iż nie ma możliwości przedłożenia zdjęć uszkodzonego garażu, gdyż uległy one zniszczeniu oraz nie posiada żadnych protokołów kontroli tego obiektu, ponieważ nie przeprowadzał protokolarnych kontroli i nie są mu również znane żadne protokoły sporządzane przez poprzednich właścicieli. Organ pierwszej instancji, działając z urzędu, zebrał dodatkowy materiał dowodowy, w tym zdjęcia przedmiotowej nieruchomości dokumentujące wygląd z garażu przed jego rozbiórką oraz wygląd budynku mieszkalnego z tego okresu i wygląd nieruchomości po rozbiórce garażu. Następnie pismem z dnia 9 sierpnia 2007 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia w dniu 16 sierpnia, co udokumentowano "Protokołem ze spotkania". Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (DzU z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę garażu przy ul. S. w K., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawca nie poczynił należytych starań, aby bezzwłocznie uzyskać pozwolenie na rozbiórkę, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a jego działania w tym zakresie ograniczyły się do wysłania do organu wniosku niespełniającego wymagań art. 33 ust. 4 tej ustawy w sprawie ww. rozbiórki. Ponadto wniosek strony wpłynął do organu w dniu 27 lutego 2007 r., tj., gdy przedmiotowy budynek był już rozebrany. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż w budynek garażowy oddzielony był konstrukcyjnie i funkcjonalnie od budynku mieszkalnego przylegającego do niego. W budynku mieszkalnym prowadzono prace remontowe. Budynek garażowy nie jest obiektem przeznaczonym na pobyt ludzi. Zdjęcia załączone do akt sprawy (uzyskane od PINB, wykonane w trakcie kontroli obiektu w dniu 4 kwietnia 2005 r.) wskazują, że garaż miał w tym czasie wykonane nowe obróbki blacharskie na krawędzi dachu, co wskazywałoby, że jego stan nie był zupełnie kiepski. Nieruchomość gruntowa, tj. działka nr 183 przy ul. S., na której znajdował się rozebrany garaż, jest i była nieruchomością ogrodzoną, przylega do działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, a tylko w narożniku zachodnio-północnym styka się z zabudową wielorodzinną, gdzie dostęp do działki utrudniony jest przez dwa ogrodzenia o wysokości około 180-200 cm. Zarówno z wniosku z dnia 24 lutego 2007 r., jak i dokumentów dostarczonych przez stronę w toku postępowania nie wynika, iż naruszone zostały ściany konstrukcyjne budynków przyległych. W ocenie organu rozebranie ścian przedmiotowego garażu, przylegających do budynków z nim sąsiadujących, nie miało na celu usunięcia bezpośredniego zagrożenia ludzi lub mienia, co było warunkiem rozpoczęcia robót zabezpieczających i rozbiórkowych przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę, wynikającej z art. 31 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W przeprowadzonym postępowaniu nie udało się uzyskać obiektywnego dowodu, który pozwoliłby stwierdzić, jaki był stan techniczny garażu bezpośrednio przed rozbiórką i jakie były uszkodzenia w wyniku uderzenia samochodu ciężarowego. Przedmiot, do którego odnosiło się prowadzone postępowanie przestał istnieć, brak jest dowodów pozwalających merytorycznie ocenić przedmiotowe okoliczności, stąd określenie warunków oraz wydanie pozwolenia na rozbiórkę tego obiektu stało się bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji, M. W. wniósł odwołanie, w którym zarzucił decyzji naruszenie art. 75 i art. 77 Kpa. oraz art. 105 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wskazał, że brak było przesłanek do uznania, iż nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 31 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że szczegółowe zbadanie sprawy oraz analiza posiadanych dokumentów nie potwierdzają zasadności wniesionego odwołania, gdyż - jak wynika z przedłożonego materiału dowodowego - brak jest obiektywnego dowodu, który pozwoliłby stwierdzić jaki był stan techniczny garażu bezpośrednio przed rozbiórką. Odwołujący nie poczynił należytych starań, aby bezzwłocznie uzyskać pozwolenie na rozbiórkę, do czego był zobowiązany zgodnie z omawianymi przepisami ustawy - Prawo budowlane, a jedynie ograniczył się do wysłania wniosku nie spełniającego wymagań art. 31 ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie: 1. art. 105 Kpa., poprzez jego błędną interpretację, wyrażającą się w przyjęciu, że brak przedmiotu, rozumianego jako brak rzeczy, w tym przypadku garażu przy ul. S. w K. usytuowanego na działce nr 183, jest tożsamy z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego; 2. art. 77 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której znajdował zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że rozpatrzeniu podlegają tylko te środki dowodowe, które zostały wskazane przez organ jako wyłącznie dopuszczalne w celu dowodzenia określonych okoliczności, a nie cały materiał dowodowy; 3. naruszenie art. 31 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, poprzez: a) jego błędną interpretację wyrażającą się w przyjęciu, że złożenie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę garażu nie stanowi dopełnienia obowiązku administracyjnego ciążącego na skarżącym; b) przyjęcie, że skarżący ma obowiązek dokonania innych czynności administracyjnych związanych z popieraniem złożonego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę garażu, podczas gdy żaden istniejący przepis prawa takiego obowiązku na skarżącego nie nakłada; c) jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis zezwala jedynie na rozpoczęcie rozbiórki, lecz nie zezwala na jej zakończenie nawet mimo konieczności usunięcia bezpośredniego zagrożenia ludzi i mienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia sądu administracyjnego, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej: P.p.s.a., polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, iż przedmiotem sporu jest sposób zakończenia postępowanie zainicjowanego wnioskiem M. W. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę garażu zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. S. w K. W ocenie organów obu instancji postępowanie to podlegało umorzeniu, z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną faktycznym rozebraniem garażu przed rozpoznaniem wniosku przez organ. Natomiast skarżący domaga się merytorycznego rozpoznania jego wniosku, wskazując na to, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stanowisko skarżącego jest błędne. Rozbiórka obiektu jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, które – w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższy przepis odsyła też do art. 31, który określa wyłączenia od tego obowiązku. Mają one charakter wyczerpujący i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z akt i okoliczności sprawy wynika, iż przedmiotowy garaż nie mieścił się w kategorii wskazanej w art. 31 ust. 1, zatem jego rozbiórka wymagała uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Jest to zatem instytucja wyjątkowa, oparta na swoistym "stanie wyższej konieczności". Jak wynika z treści tego przepisu, zastosowanie tej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi zaś być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego tryby uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast kiedy dokonanie czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Należy zwrócić uwagę, iż przepis ten zezwala jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. W rozpatrywanej sprawie niekwestionowanym jest, iż skarżący w dniu 24 lutego 2007 r. złożył za pośrednictwem urzędu pocztowego wniosek o pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu i w tymże dniu przystąpił do rozbiórki przedmiotowego garażu. Pismo to wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 27 lutego 2007 r., gdy przedmiotowy budynek był już rozebrany. Tym samym przestał istnieć jeden z podstawowych elementów stosunku administracyjno-prawnego, jakim jest jego przedmiot, w tym przypadku obiekt budowlany, którego miałoby dotyczyć postępowanie, zakończone określonym rozstrzygnięciem. Postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się tym samym bezprzedmiotowe, wobec czego spełniona została hipoteza normy zawartej w art. 105 § 1 Kpa, obligującej organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem zasady wynikającej z art. 77 K.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w toku postępowania organy obu instancji zachowały zasady określone w treści art. 7 K.p.a., który zobowiązuje organ administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., ustanawiające obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty o niewykazaniu przez stronę wynikającej z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego przesłanki "bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia", mają tu charakter drugorzędny. Nawet bowiem wykazanie tej przesłanki w świetle art. 105 § 1 Kpa nie stwarzało podstaw do wydania decyzji zezwalającej na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, który już fizycznie nie istniał, lecz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Stanowisko takie zajmował sąd administracyjny w wielu tego typu sprawach. Wydanie decyzji merytorycznej zezwalającej na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w związku z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby w chwili wydawania decyzji obiekt ten lub jego część jeszcze istniał. W tym stanie sprawy, nie znajdując podstaw do przyjęcia, iż wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło z naruszeniem art. 77 i 105 § 1 K.p.a. oraz art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.