II SA/Sz 54/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 5 listopada 2021 r. nr XXXIII/290/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kołobrzeg dla obrębów Bogucino, Stramnica oddala skargę. . Pismem dnia 18 grudnia 2024 r. M. Ł. (dalej: "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia 5 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla obrębów B., S. (dalej: "uchwała", "m.p.z.p."), żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...] w obrębie S.. W skardze podniesiono zarzuty podjęcia uchwały z naruszeniem: - art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji do formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie nienaruszalności ustaleń studium; - art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności bez wykazania, iż jest to konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków; - art. 140 ustawy Kodeks cywilny przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiającego przeznaczenie gruntów na cele rolnicze, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego jako właściciela nieruchomości możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [...] [...], [...], [...], położonych w miejscowości S., KW nr [...] Uchwalony m.p.z.p. obejmuje łącznie 249 wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym w załączniku nr 1, obręb S. - tereny oznaczone na rysunku planu symbolami cyfrowymi od 1.77 do 1.100 oraz symbolem literowym ZK, oznaczającym ich przeznaczenie jako tereny zieleni krajobrazowej. Zgodnie z § 64 uchwały, dla terenów 1.80-ZK (o pow. ok. 3,00 ha) i 1.81-ZK (o pow. ok. 0,44 ha) obowiązują ustalenia: przeznaczenie terenu - tereny zieleni krajobrazowej; obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Zgodnie z § 27 uchwały, umieszczonym w rozdziale 11 "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji", ustalono zakaz lokalizacji miejsc postojowych na terenach oznaczonych symbolami ZL, ZK, ZP, ZP/WS, ZC i R poza działkami siedliskowymi. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla obrębów B. i S.", Rada Gminy w odniesieniu do uwagi skarżącego z dnia 10 czerwca 2021 r. wskazała, że zgodnie z art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy nie może naruszać ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (dalej: "Studium") wskazuje przedmiotowy teren pod użytki zielone. Działki objęte wnioskiem zlokalizowane są w dolinie rzeki [...] i stanowią teren o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Przedmiotowy teren, wraz z działkami sąsiednimi (np. [...], [...]) wchodzi w skład lokalnego korytarza ekologicznego, służącego migracji zwierząt. Zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w obowiązującym studium, za jeden z celów przyjmuje się ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych. Przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz byłoby niezgodne z kierunkami ochrony środowiska wskazanymi w studium. Wskazano, że zgodnie z mapą hydrograficzną, przedmiotowe nieruchomości charakteryzują się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu. W związku z powyższym Rada Gminy uznała, że nie ma uzasadnienia dla uwzględnienia uwagi. Jak wskazał skarżący, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (pkt 5.3 Rolnictwo), wskazano kierunki kształtowania przestrzeni produkcyjnej, przyjmując, że celem wiodącym jest aktywizacja gospodarcza obszarów wiejskich w warunkach ładu przestrzennego i ekologicznego. W zakresie rejonu [...] wskazano, że jest to obszar o przewadze dobrych gleb, tradycyjnie użytkowany przez indywidualne gospodarstwa rolne, w ostatnich latach narastające zainwestowanie pozarolnicze. W użytkowaniu przestrzeni rejonu należy mieć na uwadze współistnienie funkcji rolniczych i pozarolniczych, w tym mieszkaniowych i produkcyjnych. Zalecane pozostawienie w użytkowaniu rolniczym większych przestrzeni użytków rolnych dla rozwoju również pełnorolnych gospodarstw rolnych. Na znacznej części terenu, w oddaleniu od pasma drogi krajowej i wysypiska, istnieją warunki dla rolnictwa ekologicznego. Jak stwierdził skarżący, zgodnie z ustaleniami studium, w ramach koncepcji ochrony środowiska zwrócić należy uwagę na prowadzenie takiego zagospodarowania i użytkowania terenów, ażeby zachować inne cenne walory środowiska nie objęte ochroną prawną i nie projektowane do formalnej ochrony: korytarze ekologiczne (...). Celem istnienia korytarza jest zapewnienie warunków umożliwiających przemieszczanie się wzdłuż niego przede wszystkim fauny, flory i powietrza. W większości dotyczy to przemieszczania się ichtiofauny, awifauny oraz ssaków występujących na danym terenie. Jako korytarze ekologiczne uznaje się: dolinę rzeki B. , dolinę rzeki D. , dolinę S. i W. pas wybrzeża. Ponieważ korytarz ekologiczny nie jest prawną formą ochrony, ale jego wyróżnienie jest bardzo ważne dla środowiska, dlatego należy przyjąć następujące zasady gospodarowania w jego obrębie (na odcinkach znajdujących się poza obszarami chronionego krajobrazu): dążyć do zachowania naturalnych lub istniejących koryt rzecznych oraz ich zadrzewień i zakrzaczeń, nie wykonywać na rzekach prac piętrzących, które spowodowałyby pogorszenie istniejących cennych przyrodniczo ekosystemów, zachować stare piętrzenia rzek (młyny wodne lub inne), które ukształtowały nowe wieloletnie ekosystemy, nie wprowadzać w dna dolin rzecznych zabudowy kubaturowej, która powodowałaby dysharmonię w krajobrazie (można lokalizować stawy rybne, o ile nie spowoduje to zniszczenia walorów przyrodniczych). Zgodnie zaś z punktem 5.21 studium, określono kierunki zagospodarowania poszczególnych wsi. W zakresie kierunków zagospodarowania wsi: B., D. (dolina rzeki D. i B.), S. (dolina rzeki D.), S. B. (P. S.), Z. (dolina P. i pradolina S.) ustalono, iż znajdują się w nich tereny będące korytarzem ekologicznym. Jak podniósł skarżący, w zakresie miejscowości S., brak jest w studium jakichkolwiek regulacji dotyczących korytarza ekologicznego, przy czym wskazano, że funkcją podstawową jest rolnictwo. Zdaniem skarżącego, organ Gminy przekroczył granice władztwa planistycznego, nadmiernie ingerując we własność nieruchomości skarżącego, bez uzasadnionych podstaw. Skarżący został w dużej mierze pozbawiony dysponowania swoją własnością, a wprowadzone ograniczenia nie znajdują racjonalnego uzasadnienia. W planie jego nieruchomość oznaczono jako tereny zieleni krajobrazowej, pojęcie to nie zostało jednak zdefiniowane w u.p.z.p. ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Również uchwałodawca w zaskarżonej uchwale nie przedstawił definicji terenów zieleni krajobrazowej, w szczególności nie wskazał, jakiego rodzaju zieleń dopuszcza na terenach elementarnych, które pod zieleń krajobrazową przeznaczył. W ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, dalej: "u.o.p.") w art. 5 pkt 21 znajduje się definicja "terenów zieleni". Pod tym pojęciem należy rozumieć tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym i obiektom przemysłowym. W art. 5 pkt 23 u.o.p. zdefiniowano pojęcie "walory krajobrazowe". Są to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźba terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Wobec tego wydaje się uprawnionym stwierdzenie, że tereny zieleni krajobrazowej to tereny pokryte roślinnością o szczególnych walorach przyrodniczych, które mają za zadanie ubogacić krajobraz. W m.p.z.p. brak jest szczegółowych wytycznych w jaki sposób tereny te mają być zagospodarowane, jaka roślinność i w jakim układzie kompozycyjnym winna się na nich znaleźć, co czyni ustalenia planu nieczytelnymi. Tymczasem adresaci tych norm powinni otrzymać jasne wskazania jakie oczekiwania zostały wobec nich sformułowane i jaki sposób zagospodarowania terenu gmina uzna za zgodny z planem miejscowym. Skarżący podniósł, że takie określenie sposobu zagospodarowania wyklucza możliwość rolniczego wykorzystania ziemi. Czym innym jest bowiem uprawa rolna, z której właściciel może czerpać zyski, a czym innym uprawa zieleni krajobrazowej, bez możliwości zabudowy kubaturowej. Przeznaczenie terenu pod zieleń krajobrazową oznacza, że uzyskuje on walor miejsca, które można określić jako przestrzeń publiczną, z której skarżący nie będzie mógł pobierać żadnych pożytków, ale które winien utrzymywać w należytym stanie. W praktyce oznacza to konieczność dokonania nasadzeń i ich utrzymywania dla podniesienia walorów krajobrazowych miejscowości na koszt właściciela nieruchomości. Sprzedaż takiej nieruchomości na warunkach rynkowych będzie praktycznie niemożliwa. Oznacza to, że ustalenia planu nadmiernie ingerują w prawo własności skarżącego, uniemożliwiając mu korzystanie z nieruchomości dla własnych celów. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że stosownie do art. 78 u.o.p. to rada gminy jest zobowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni, co oznacza obowiązek dbałości o jakość przestrzeni przeznaczonej do wspólnego użytku należy do gminy. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza, że może wykonywać je dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Ustalenia planu miejscowego, które wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w Kodeksie cywilnym swobody w wykonywaniu prawa własności. Ograniczenia te muszą jednak być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione jak np. potrzeba interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągniecia których ustanawia się określone ograniczenia. Konstytucja, w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Właściwy organ, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności. W przedmiotowej sprawie Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącego, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy jego nieruchomości. Nie wykazano bowiem, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony planem całkowity zakaz zabudowy nieruchomości skarżącego. W ocenie skarżącego Rada Gminy nie wykazała, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności, to jest, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów i objęcia jego nieruchomości zakazem zabudowy. Ponadto, w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza ustalenia obowiązującego Studium. Teren na którym położone są działki skarżącego oznaczony jest w Studium jako tereny rolnicze "R", który oznacza grunty orne i użytki zielone. Jest to więc całkowicie inne przeznaczenie niż wskazane w planie miejscowym, jako "tereny zieleni krajobrazowej". Stanowi to istotne naruszenie prawa. Wiążący charakter studium wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Określenie innego przeznaczenia terenu czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Z ustaleń Studium wynika, że grunty położone w miejscowości S. przeznaczone są głównie pod rolnictwo, w tym rolnictwo ekologiczne. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy wyrażonym w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały stanowiącym rozstrzygnięcie uwag, tereny położone w miejscowości S. nie są objęte regulacjami korytarza ekologicznego, podczas gdy w stosunku do innych miejscowości Studium takie regulacje zawiera. Naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że samo stwierdzenie, iż ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniła, że jedną z podstaw do ustalenia przeznaczenia poszczególnych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest wizja terenowa, której celem jest ustalenie faktycznego sposobu użytkowania terenu. W ramach procedury sporządzenia przedmiotowego planu, na etapie jego projektowania, odbyły się dwie wizje terenowe - w maju oraz sierpniu 2020 r. Wizje w terenie oraz analiza materiałów kartograficznych wykazały, iż nieruchomości skarżącego stanowią teren niezagospodarowany - rolniczy, częściowo zadrzewiony. Dodatkowo przez działki nr [...] i [...] przebiega napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia wraz z pasami ochrony funkcyjnej o szerokości 15 m (po 7,5 m od osi), w granicach której należy uwzględnić ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, wynikające z przebiegu tej linii. Wniesione zarzuty jak i ich uzasadnienie pozwala sądzić, że głównym przedmiotem skargi są działki nr [...], [...], [...], [...] przeznaczone w m.p.z.p. pod tereny zieleni krajobrazowej oznaczone symbolami 1.79-ZK, 1.80-ZK, a nie jak błędnie wskazano w skardze 1.83-ZK. Analiza ustaleń obowiązującego Studium wykazała, że przedmiotowy teren przeznaczony jest pod użytki zielone, a nie grunty orne. Użytki zielone w części graficznej studium oznaczono delikatnym zielonym zabarwieniem, a grunty orne oznaczono kolorem białym. Działki te zlokalizowane są w dolinie rzeki S. i stanowią teren o wysokich walorach przyrodniczo-krajobrazowych. Wizja terenowa oraz analiza materiałów kartograficznych wykazały, że przedmiotowy teren, wraz z działkami sąsiednimi wchodzi w skład lokalnego korytarza ekologicznego. Zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w obowiązującym Studium, za jeden z celów szczegółowych przyjmuje się ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych (strona 29 Studium). Przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę (w tym zabudowę siedliskową) przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz byłoby niezgodne z wytycznymi ochrony środowiska wskazanymi w Studium. Ponadto, zgodnie z mapą hydrograficzną, przedmiotowe działki charakteryzują się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu. W związku z powyższym, zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego w ocenie Rady jest niezasadny, gdyż wskazane w planie przeznaczenie terenu wynika z istotnych uwarunkowań zastanych na przedmiotowych działkach. Organ w analizowanym przypadku działał na podstawie i w ramach obowiązującego prawa uznając, że uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym oraz chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną (lokalny korytarz ekologiczny, wartości przyrodniczo-krajobrazowe). Ponadto, bezzasadny jest zarzut dotyczący braku zgodności ze Studium, gdyż przeznaczenie terenu działek nr [...], [...], [...], [...] pod teren zieleni krajobrazowej jest wprost odzwierciedleniem kierunków zagospodarowania przestrzennego, określonych w tym dokumencie. Jednocześnie podkreślono, iż przeznaczenie w planie tego terenu pod teren zieleni krajobrazowej nie wyklucza możliwości utrzymania rolniczej funkcji (bez możliwości zabudowy), bowiem zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne są również gruntami rolnymi. Ponadto, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie określono inny sposób ich dotychczasowego zagospodarowania. Jeżeli więc skarżący działki wykorzystywał rolniczo, w dalszym ciągu może je w ten sposób użytkować. W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2025 r. Rada Gminy wskazała, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosi o uwzględnienie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1949/22 dotyczącego zaskarżonej uchwały. Na rozprawie w dniu 29 maja 2025 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 203/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia regulacjami kwestionowanej uchwały jego indywidualnego interesu prawnego. Skarżący dysponuje legitymacją procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się bowiem właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, ponieważ jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów, czy możliwości ich zagospodarowania. Skarżący wykazał natomiast, że jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...], położonej w obrębie S., objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając natomiast materialnoprawną legitymację do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały skarżący wskazał na naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego w postaci naruszenia uchwałą jego uprawnień właścicielskich poprzez zmianę przeznaczenia terenu z rolniczego na tereny zieleni krajobrazowej oraz wprowadzenie ograniczenia w postaci zakazu zabudowy. Przesłanki nieważności uchwały organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Oceny czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1649/18). Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Wynika to wprost z treści art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu w procedurze uchwalania m.p.z.p. Rada Gminy skonfrontowała i wyważyła interes prywatny skarżącego z interesem publicznym i nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ustalając dla działek skarżącego przeznaczenie pod zieleń krajobrazową. Skarżący zgłaszał w toku procedury planistycznej swoje uwagi – wnosił o przeznaczenie działek nr [...], [...], [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową (w ramach pierwszego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu), a następnie o przeznaczenie na tereny rolnicze (w ramach drugiego wyłożenia projektu planu). Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącego stwierdzono, że Studium wskazuje przedmiotowy teren pod użytki zielone. Wskazano na położenie ww. działek w dolinie rzeki S. i i wyjaśniono, że przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę (w tym zabudowę rolniczą) przyczyniłoby się do utraty walorów przyrodniczo-krajobrazowych tego terenu oraz byłoby niezgodne z kierunkami ochrony środowiska wskazanymi w Studium. Wskazywano ponadto, że działki te charakteryzują się występowaniem wysokiego poziomu wód podziemnych, co wpływa niekorzystnie na możliwości zabudowy tego terenu. Zdaniem Sądu wprowadzenie na terenie podmokłym możliwości zabudowy byłoby więc nieracjonalne. W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest również fakt - na co również zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę - że nad terenem działek nr [...] i [...] usytuowana jest napowietrzna linia elektroenergetyczna, co niewątpliwie stanowi techniczną i prawną barierę w zabudowie części nieruchomości skarżącego (por. część graficzna m.p.z.p. oraz § 26 ust. 1 m.p.z.p.). Studium przewidywało dla objętego skargą obszaru wykorzystanie na użytki zielone, co wynika z części graficznej Studium. Zdaniem Sądu dalsze przeznaczenie rzeczonego terenu na teren zieleni krajobrazowej w większym stopniu przyczyni się do ochrony i walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki S. niż przeznaczenie na teren rolniczy, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu są uprawy rolne z dopuszczeniem zabudowy związanej z rolnictwem. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż nie tylko działki skarżącego ale i działki sąsiednie zostały przeznaczone na tereny zieleni krajobrazowej, które to zostały konsekwentnie ustalone na obszarze pomiędzy rzeką S. a drogą oznaczoną w m.p.z.p. symbolem [...] Tym samym ustaleń m.p.z.p. w stosunku do nieruchomości skarżącego nie można uznać za arbitralne i nieproporcjonalne. Podkreślić również należy, że wyznaczenie na nieruchomości skarżącego terenu zieleni krajobrazowej nie eliminuje możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie art. 36 u.p.z.p. I tak, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 37ą ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Natomiast w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Należy jednak zaznaczyć, że owa "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż - jak się trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1993/14) - plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Stąd też w ocenie Sądu, nie są trafne zarzuty skarżącego co do barku szczegółowych wytycznych co do tego w jaki sposób tereny te mają być zagospodarowane czy też jaka roślinność i w jakim układzie kompozycyjnym powinna się na nich znaleźć. W związku z ustalonym zakazem zabudowy kubatorowej bezprzedmiotowe było ustalanie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Ponadto z postanowień planu nie wynika i wynikać nie musi obowiązek dokonania na rzeczonym terenie określonych nasadzeń i ich utrzymania przez właściciela. W rozpatrywanym przypadku nie jest - zdaniem Sądu - trafny wywód skarżącego, że przeznaczenie terenu pod zieleń krajobrazową oznacza, że zyskuje on status przestrzeni publicznej przeznaczonej do wspólnego użytku. Wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale przewidziano odrębne obszary mające kształtować ogólnodostępną przestrzeń publiczną, w tym m.in. tereny oznaczone symbolami ZP/WS - teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych, dla których obowiązuje nakaz zagospodarowania minimum 50% powierzchni jako powierzchni biologicznie czynnej, z uwzględnieniem nasadzeń zieleni wysokiej; nakaz zagospodarowania terenu bez barier architektonicznych; nakaz zapewnienia odpowiedniego oświetlenia; stosowanie takich materiałów jak kamień, drewno lub materiał drewnopodobny, szkoło, stal, beton, cegła (§ 20 ust. 2 i ust. 4 m.p.z.p.). Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim przeznacza nieruchomość skarżącego, składającą się z działek nr [...], [...], [...] i [...], na tereny zieleni krajobrazowej [...] i [...], nie narusza ustaleń obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chodzi o to aby nie były ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Skarżący odwołując się do wybranych zapisów Studium podnosi, że grunty położone w miejscowości S. były przeznaczone w Studium głównie pod rolnictwo, w tym rolnictwo ekologiczne, zaś celem wiodącym miała być aktywizacja gospodarcza obszarów wiejskich w warunkach ładu przestrzennego i ekologicznego, w użytkowaniu przestrzeni tego rejonu należało mieć na uwadze współistnienie funkcji rolniczych i pozarolniczych, w tym mieszkaniowych i produkcyjnych. Skarżący wskazywał, że w Studium zalecano pozostawienie w użytkowaniu rolniczym większych przestrzeni użytków rolnych dla rozwoju również pełnorolnych gospodarstw rolnych. Skarżący podkreślił przy tym, że obszar miejscowości S. nie był objęty regulacjami korytarza ekologicznego, podczas gdy inne miejscowości takie regulacje posiadały i były one wyrażone wprost w tekście Studium. W m.p.z.p. natomiast nieruchomość skarżącego została przeznaczona na zieleń krajobrazową z zakazem zabudowy i lokalizacji miejsc postojowych. Wbrew zarzutom skargi całościowa analiza zapisów Studium dotyczących miejscowości S. nie daje podstaw do przyjęcia, aby wskazywane przez skarżącego regulacje planu pozostawały z owym Studium w sprzeczności. I tak, w Studium przyjęto, iż gleby klas III i IV w rejonie B., S., K., D. i K. oraz gleby pochodzenia organicznego, zalegające obniżenia terenowe, szczególnie dolinne i pradolinne przedstawiają wysoką wartość przyrodniczą i użytkową (s. 14 tekstu ujednoliconego Studium). Obecna ranga funkcji rolniczej w miejscowości S. jest dominująca (s.16 tekstu ujednoliconego Studium). Natomiast wytyczne planistyczne Studium dla powyższego obszaru określono jako: - Rozwój przestrzenny wsi w obrębie istniejącego zainwestowania oraz głównie w pasie pomiędzy istniejącym zainwestowaniem a drogą wojewódzką K. – K., wzdłuż drogi prowadzącej do S. i innych dróg utwardzonych. - Lokalizacja działalności gospodarczej dodatkowo w południowej części areału wsi (w sąsiedztwie masztu telefonii komórkowej). - Możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych na najwyższych wzniesieniach wsi (rejon wsi K.). - Układ przestrzenny wsi podlega ochronie konserwatorskiej. Wytyczne ochrony konserwatorskiej zawarte są w punkcie 4.2.3. Uwarunkowania środowiska kulturowego. - Wieś przewidziana do podłączenia do sieci gazowej i regionalnej sieci kanalizacji sanitarnej. - Należy unikać zabudowy wzdłuż drogi wojewódzkiej K. – K. opartej o indywidualne podłączenia drogowe Nadto zgodnie z kierunkami ochrony środowiska przyrodniczego zawartymi w powyższym dokumencie, za jeden z celów szczegółowych przyjęto ochronę powierzchni ziemi i krajobrazu, w tym dolin rzecznych i źródlisk, pradolin i innych form geomorfologicznych, a także punktów i panoram widokowych (tak pkt 4.2.1. Studium "Uwarunkowania i kierunki ochrony środowiska przyrodniczego"). Mając na względzie powyższe oraz zawarte w skardze stanowisko nie sposób dopatrzyć się takiej sprzeczności pomiędzy kwestionowanymi przez skarżącego zapisami planu miejscowego i Studium, aby zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności planu miejscowego lub jego części. Przeznaczenie nieruchomości stanowiących własności skarżącego, w tym w szczególności w części oznaczonej symbolem ZK-zieleń krajobrazowa, należy uznać za realizujące cele Studium, które przewidywało dla objętego skargą obszaru wykorzystanie na użytki zielone. Co do podnoszonego przez skarżącego zarzutu nieprzewidzianego w Studium utworzenia korytarza ekologicznego należy dostrzec, iż zaskarżona uchwała w ogóle nie posługuje się takim pojęciem. Zostało ono użyte jedynie w rozstrzygnięciu uwag zgłaszanych w toku uchwalania planu. Nie ma ono zatem charakteru normatywnego a przeznaczenie gruntów skarżącego w planie miejscowym wynika z przywołanych powyżej zapisów uchwały Rady Gminy. Natomiast jak wskazano w Studium, opisując w tym dokumencie korytarze ekologiczne akcentowano, iż "nie są one prawną formą ochrony, ale ich wyróżnienie jest bardzo ważne dla środowiska" (s. 42 tekstu jednolitego Studium) przy czym Sąd wskazuje, iż w Studium przewidziano też następujące działania: 1. Powiększyć obszar chronionego krajobrazu "[...]", w kierunku południowym przez objęcie ochroną części polderu B. , jeziora R. Przymorskie oraz przylegających do pasa wydmowego nizin. 2. Utworzyć obszar chronionego krajobrazu "[...]" (kompleksowo na całej jej długości). 3. Utworzyć użytki ekologiczne obejmujące najcenniejsze florystycznie i faunistycznie obszary. 4. Pozostałe doliny rzeczne i pradoliny potraktować jako "korytarze ekologiczne". Stąd w zapisach Studium można doszukać się przyjętych przy uchwalaniu planu ogólnych zasad tworzenia rozwiązań mających w istocie charakter korytarzy ekologicznych. Nie jest jednak tak, jak twierdzi skarżący, iż warunkiem określenia przeznaczenia gruntu z punktu widzenia funkcjonowania korytarza ekologicznego, było wyraźne ich zidentyfikowanie i nazwanie już na etapie tworzenia Studium. Zapisy Studium prowadzą natomiast do wniosku, iż rolą organu uchwalającego plan miejscowy było w szczególności zidentyfikowanie wszystkich dolin rzecznych i pradolin, i przyjęcie takich szczegółowych rozwiązań, aby mogły one funkcjonować jako korytarze ekologiczne. W świetle powyższego podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Zakres ingerencji Rady Gminy w prawo własności skarżącego w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu S. , przeznaczonych na teren zieleni krajobrazowej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Uchwalony m.p.z.p. nie jest sprzeczny z zapisami Studium. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.