II SA/Sz 540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrz z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z dnia [...] r., Nr GMK.[...] , wydaną na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miasta i Gminy w Czaplinku Nr XXI/141/2000 z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej, po rozpatrzeniu sprawy z urzędu - ustalił opłatę adiacencką dla J. J. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie [...] w [...] wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodno-kanalizacyjnej i deszczowej) na osiedlu mieszkaniowym "[...]" w [...] r., z udziałem środków Gminy [...]. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że w roku [...] r. przekazano do użytku wybudowaną ze środków Gminy sieć wodno-kanalizacyjną i deszczową oraz stworzono warunki do podłączenia nieruchomości oznaczonej działką nr [...], położonej przy ul [...], do ww. urządzeń. Zrealizowana inwestycja, według ustaleń decyzji, spowodowała wzrost wartości nieruchomości nr [...], co potwierdza operat szacunkowy z dnia [...] r., przedłożony do wglądu stronie w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym operatem, różnica w wartości jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu wynosi [...]zł. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stosownie do uchwały Nr XXI/141/2000 Rady Miasta i Gminy w Czaplinku z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej, wynosi 50% różnicy wartości nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji J. J. podnosił, że właścicielem przedmiotowej działki stał się na mocy decyzji o uwłaszczeniu z dnia [...]r. W tym okresie sieć wodno-kanalizacyjna w ul. [...] była już czynna i użytkowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., Nr SKO. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1 i 1a oraz art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium na wstępie przytoczyło treść przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę wydanej decyzji. Według Kolegium z przepisów tych wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji. Dalej Kolegium podało, że w określonych przypadkach stworzenie warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń nastąpić może dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 j.t. ze zm.). W przedmiotowej sprawie skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy stanowi protokół spisany w dniu [...]r. w sprawie odbioru technicznego robót budowlanych wykonanych w [...] Oś. [...], etap III, polegających na budowie sieci wodno-kanalizacyjnej i deszczowej osiedla mieszkaniowego [...] w [...] - III etap w ul. [...]. W wyniku przeglądu Komisja uznała roboty budowlane i stwierdziła, że sieć wodno-kanalizacyjna i deszczowa może być przekazana użytkownikowi do eksploatacji (użytku). Nadto w piśmie z dnia [...]r. Referat Inwestycji i Budownictwa Urzędu Miejskiego poinformował, że w ramach realizowanego zadania dotyczącego uzbrojenia w sieć wodno-kanalizacyjną i deszczową Osiedla [...], działka nr [...] obręb [...]została uzbrojona w sieć kanalizacji sanitarnej i deszczowej w ramach III etapu, który był realizowany w okresie od [...]r. do [...]r., odebrany protokołem odbioru z dnia [...]r. Dokumentacja powykonawcza została przyjęta do zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego w [...]. w dniu [...]r. Zdaniem Kolegium z treści powołanych wyżej dokumentów bezspornie wynika, że w dniu [...]r. stało się możliwe podłączenie działki nr [...] do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W tej dacie pan J. J. był już właścicielem działki nr [...] gdyż nabył ją w dniu [...r. (data wpisu do KW nr 18120). Reasumując organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie dochowane zostały wszystkie ustawowe wymogi umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej przewidziane w art. 145 i 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), w szczególności: • stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości (działka nr [...) do urządzeń infrastruktury technicznej, • ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej nastąpiło wskutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, • opłata adiacenckiej ustalona została po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowej nieruchomości, • wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, • wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustaliła rada gminy w drodze uchwały (Uchwała Rady Miasta i Gminy w Czaplinku nr XXI/141/2000 z dnia 29 grudnia 2000 r.), • wartość nieruchomości, według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określił - według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - uprawniony rzeczoznawca majątkowy. J. J. zaskarżył powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania lub przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przytoczył dowodów przedkładanych przez stronę, nie odniósł się do nich merytorycznie, nie uzasadnił odmowy ich uwzględnienia, lecz zupełnie je pominął, opierając rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie na piśmie Kierownika Referatu Inwestycji z dnia [...r., które stoi w jaskrawej sprzeczności z ww. dowodami oraz wyjaśnieniami składanymi przez stronę. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 10 K.p.a., ponieważ organ nie tylko nie podjął żadnych kroków w celu ustalenia stanu faktycznego lecz w postępowaniu odwoławczym nie zapewnił stronie możliwości czynnego udziału. Przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o terminie zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, a rozstrzygnięcie sprawy oparł na dowodzie przedłożonym przez Urząd Miejski (pismo z dnia [...]r. podpisane przez kierownika referatu inwestycji), którego strona nie znała i co do którego nie mogła się wypowiedzieć. Dalej skarżący podniósł, że sieć wodociągowa i kanalizacyjna w ulicy [...została wykonana i odebrana w [...] r. Skarżący natomiast, właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [..., położonych przy ulicy [...został na mocy wpisu do księgi wieczystej nr [...] w dniu [...} r. W tym czasie nieruchomość ta już od 18 miesięcy była uzbrojona, a więc nie mogło być mowy o wzroście jej wartości. Decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla działki nr [...] została wydana w dniu [...]r. W dniu wydania tej decyzji, skarżący nie był już właścicielem przedmiotowej nieruchomości, gdyż na mocy aktu notarialnego nr [...], spisanego w dniu [...] r. zbył opisaną wyżej nieruchomość. Zatem, zdaniem skarżącego, nie może on być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty adiacenckie skoro do zmiany uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości doszło jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji, lecz już po zaistnieniu zdarzenia umożliwiającego wszczęcie tegoż postępowania, a więc po oddaniu sieci wodno-kanalizacyjnej w ulicy [...]do użytku. Skarżący wyraził pogląd, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej może być wyłącznie aktualny właściciel nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje; Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie odpowiada prawu, co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi, aczkolwiek niezupełnie z przyczyn w niej podniesionych. Materialno-prawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej "u.g.n." W świetle tych przepisów przyznać trzeba rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że obowiązek właścicieli nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynika wprost z art. 145 ust. 1 tej u.g.n., oraz że jest on niezależny od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z tego urządzenia (podobnie wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1464/00, LEX nr 81973). Sąd podziela również pogląd, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości, który władał nieruchomością w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Już z tego powodu bardzo istotne jest ustalenie daty, kiedy stworzono takie warunki. Ustalenie powyższej daty jest również bardzo istotne z uwagi na treści przepisu art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze u.g.n., który stanowi: "Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. " Tymczasem w przedmiotowej sprawie data ta jest sporna miedzy stronami, bowiem według organu jest to dzień [...]r., a według skarżącego [...]r. W tym miejscu, mając na uwadze, że wskazując podane powyżej daty strony powołują się na daty sporządzenia protokołów odbioru technicznego robót budowlanych, zasadnym jest wyjaśnienie, że nie zawsze protokolarne oddanie inwestycji do użytkowania będzie równoznaczne ze stworzeniem warunków do podłączenia konkretnej nieruchomości do sieci wodociągowej (lub sieci innej infrastruktury technicznej). Organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie pominął treść art. 148b u.g.n., który dodany został ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która weszła w życie 22 października 2007 r. i obowiązywał w dacie decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. Tymczasem, zdaniem Sądu, wykładni cytowanego wyżej zwrotu należy dokonać w kontekście właśnie tego przepisu. Art. 148 b u.g.n. stanowi bowiem, że: "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów" (ust. 1). "Właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty" (ust. 2). Tak więc ustawodawca w art. 148b u.g.n. wskazał na odrębne przepisy, na podstawie których należy dokonywać ustalenia, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, aczkolwiek przepisów tych nie wskazał wprost, a ponadto na podstawie tego przepisu ustawodawca nałożył na organ decyzyjny obowiązek poczynienia ustalenia w przedmiocie objętym regulacją, mając świadomość potrzeby zindywidualizowania tego ustalenia odpowiednio do realiów konkretnej sprawy. Świadczy o tym również ustanowiony w art. 148b ust. 2 u.g.n. obowiązek "właściwych podmiotów" do udzielenia informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1. W niniejszej sprawie takimi odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 148b ust. 1 u.g.n. będą między innymi przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858). W art. 2 pkt 6 tej ustawy zawarta została ustawowa definicja przyłącza wodociągowego, przez które rozumieć należy: "odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym." Z art. 15 ust. 4 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Na gruncie niniejszej sprawy należało zatem wyjaśnić, czy nowo wybudowana sieć wodno-kanalizacyjna zawiera odpowiednie rozwiązania techniczne dla przyłączenia do sieci nieruchomości nr [...] i kiedy możliwość taka została stworzona. W świetle poczynionych powyżej rozważań oczywistym jest, że powoływanie się na daty sporządzenia protokołów odbioru technicznego robót budowlanych, jako daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury, nie jest zgodne z przepisem art. 148b u.g.n. Jak już Sąd wskazał ustalenie tej daty istotne jest zarówno z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty adiacenckiej, jak i okoliczności czy nie nastąpiło przedawnienie obowiązku jej ponoszenia. Brak wyjaśnienia i rozważenia tej kwestii prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia prawa zadecydowały o uwzględnieniu skargi. Z powyższych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 P.p.s.a orzec jak w pkt I wyroku, orzeczenie w pkt II oparte zostało na podstawie art. 152 tej ustawy, a w przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł po myśli art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a