II SA/Sz 541/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska(spr), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi M. K., G. K., A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. I. uchyla zaskarżone postanowienie II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. Nr. [...] po rozpatrzeniu wniosków G. K. , M. K. i A. K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki gruntu nr [...] położonej w Ł. uwzględnił wniosek o przekształcenie i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie [...] złotych. Powyższa decyzja została doręczona stronom w dniu [...] W dniu [...] r. G. i M. K. i A. K. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "wniosek o stwierdzenie, że operat szacunkowy nieruchomości gruntowej z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w podanej wysokości jest nieuzasadniony". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., [...] , na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku G. i M. K. oraz A. K. o stwierdzenie, że operat szacunkowy nieruchomości gruntowej z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w podanej wysokości jest nieuzasadniony – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia podniosło, "że G. i M. K. oraz A. K. wnieśli o stwierdzenie, że operat szacunkowy nieruchomości z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w podanej wysokości jest nieuzasadniony. Według operatu działka nr [...] w Ł. posiada wartość rynkową [...] zł, co przy powierzchni działki [...] m2, daje [...] zł za 1 m2. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły szereg zarzutów dotyczących określenia wartości nieruchomości stwierdzając, że biegły popełnił zasadnicze błędy przy metodzie porównawczej, a pominął istotne cechy działki nr [...]. Dlatego wnieśli o uchylenie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) samorządowe Kolegia odwoławcze, są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpatrywanej sprawie, Kolegium w postępowaniu wstępnym, ustaliło niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, to jest z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. W ocenie Kolegium, operatu szacunkowego nie można uznać za decyzję administracyjną ani postanowienie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowanie administracyjnego (art. 107 i art. 124 k.p.a.). Dlatego wniosek o stwierdzenie, że operat szacunkowy jest niezasadny, nie może być rozpatrywany jako odwołanie od decyzji względnie jako zażalenie na postanowienie. Zgodnie z art. 141 k.p.a. stronie przysługuje zażalenie na postanowienia wydane w toku postępowania, gdy kodeks tak stanowi, a stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie, żaden z tych lub innych środków odwoławczych nie przysługuje od operatu szacunkowego, Operat nie jest decyzją ani postanowieniem. Dlatego Kolegium uznało, że brak jest podstawy prawnej do złożenia odwołania od operatu, co jest równoznaczne z niedopuszczalnością takiego odwołania (art. 134 k.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. K., G. K. i A. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżących z dnia [...] r. w oparciu o literalną jego treść bez żądania wyjaśnień, w sytuacji gdy organ powinien uwzględnić intencję stron lub wezwać do wyjaśnień i uzupełnień odwołania z dnia [...] r. (vide wyroki NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn.akt I SA 2188/00, Lex 81741, NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn.akt I OSK 1428/09, Lex 745012). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie potraktowało ich pismo z dnia [...] r., gdyż intencją stron było zaskarżenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., w której opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustalono w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Skarżący wskazali, że działali bez profesjonalnego pełnomocnika, a Kolegium nawet nie wezwało ich do stosownych wyjaśnień, czy uzupełnień, co do treści pisma z dnia [...] r. i od razu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powołując się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn.akt II SA/Lu 332/11 (LEX nr 852992), skarżący podkreślili, że Kolegium wykorzystało nieadekwatną do etapu postępowania treść pisma z dnia [...] r. by nie traktować tego pisma jako odwołania od decyzji organu I instancji, w którym zawarto zastrzeżenia odnośnie operatu szacunkowego, a potraktowało pismo jako odwołanie od operatu szacunkowego. Życzliwa interpretacja pisma z dnia [...] r. z całą pełnością doprowadziłaby do uznania pisma jako odwołania. Ponadto podnieśli, że Kolegium nie wezwało skarżących do sprecyzowania charakteru przedmiotowego pisma i od razu błędnie oraz bezpodstawnie uznało pismo za odwołanie od operatu szacunkowego. Skarżący złożyli pismo z dnia [...] r. w celu merytorycznego rozpatrzenia przez Kolegium wniosków, twierdzeń i zarzutów, co przemawia za uznaniem, że pismo to jest odwołaniem od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu [...] r. wpłynęło do Sądu pismo skarżących opatrzone datą sporządzenia [...] r. nadane faxem, w którym podtrzymali stanowisko, zarzuty i wnioski wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 tej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy ogranicza się zatem do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego orzeczenia. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Kierując się powyższymi zasadami i kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż opisane wyżej postanowienie zostało wydane z naruszeniem procedury administracyjnej, a naruszenie to skutkować musiało jego uchyleniem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 k.p.a.). Kolejną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 128 k.p.a., jest również jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie, to organ administracji publicznej jest uprawniony do własnego sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego pismo. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści – w przypadku wątpliwości – przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo, a nie organowi, jednak nie zwalnia to organ od odstąpienia od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie składającej pismo ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienia rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn.akt I OSK 796/09, LEX nr 595541). Nie ulega zatem wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych wyżej przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjmując, iż pismo skarżących z dnia [...] r. stanowi odwołanie od operatu szacunkowego, a nie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., naruszyło wymienione wyżej przepisy. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., Nr [...] przekształcił prawo użytkowania działki nr [...] położonej w Ł. przysługujące skarżącym, w prawo własności i ustalił opłatę za przekształcenie w kwocie [...] zł. Z uzasadnienia decyzji wynika, że "wysokość opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności naliczono na podstawie wyceny rzeczoznawcy". Jak wynika z akt sprawy, powyższa decyzja została doręczona skarżącym w dniu [...] r. i zawierała pouczenie o prawie i sposobie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo skarżących z dnia [...] r. (data nadania [...] r.) zatytułowane "Wniosek o stwierdzenie, że operat szacunkowy nieruchomości gruntowej z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w podanej wysokości jest nieuzasadniony – działka [...] w Ł. podana wartość rynkowa [...], powierzchnia działki [...] m2 tj. [...] za 1 m2". W uzasadnieniu tego pisma skarżący zarzucili między innymi, że rzeczoznawca przyjął do porównania znacznie większe działki niż działka stron, nie uwzględnił kształtu działki, której mała powierzchnia w formie trapezu ogranicza możliwość zabudowy i dlatego wnieśli o uchylenie operatu szacunkowego. Po wpłynięciu powyższego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ ten przekazał pismo Wójtowi Gminy który przekazując akta sprawy w piśmie z dnia [...] r. (doręczonym skarżącym) stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. i przesyła odwołanie G. i M. K. oraz A. K. od decyzji z dnia [...] r. Wójt Gminy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak wynika to z zaskarżonego postanowienia uznało, że pismo skarżących z dnia [...] r. nie jest odwołaniem od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., lecz stanowi tak jak napisali skarżący "wniosek o uchylenie operatu szacunkowego". W ocenie Sądu, pismo skarżących z dnia [...] r. nie budzi żadnych wątpliwości co do jego charakteru jako odwołania z następujących przyczyn : pismo wpłynęło w terminie otwartym do wniesienia odwołania, strony kwestionowały operat szacunkowy będący kluczowym i jedynym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zaś wartość nieruchomości ma decydujący wpływ na wysokość opłaty, w postępowaniu administracyjnym, działały samodzielnie bez profesjonalnego pełnomocnika. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu nie zachodziła nawet konieczność wzywania stron do jednoznacznego określenia ich intencji przy składaniu pisma, gdyż w istocie byłaby to zbędna korespondencja. Przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności i przedmiotu sprawy, a nie sam tytuł pisma, czy nawet literalnie brzmienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę rozpatrzy pismo z dnia [...] r. jako odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji i zgodnie z ich wolą. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.